ВС РФ отменил решение кассационного суда по спору о жилищном сертификате для жителей Херсонской области

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-391-К4

Дата вынесения: 24 ноября 2025 г.

Состав СКГД: председательствующая Пчелинцева Л.М., судьи Вавилычева Т.Ю. и Жубрин М.А.

Стороны: - Истец: Асатрян Елена Александровна (гражданин Российской Федерации, лицо, претендующее на получение государственной жилищной поддержки) - Ответчик: государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» (орган публичной власти, уполномоченный на предоставление государственных жилищных сертификатов) - Третье лицо: министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края (орган публичной власти, представленный по доверенности)

Категория спора: административно-правовой спор о признании незаконным решения органа публичной власти об отказе в предоставлении государственной жилищной поддержки; вопросы применения норм материального права, регулирующих условия и порядок предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений жителям Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Асатрян Е.А. обратилась в суд с иском о признании незаконным решения государственного казённого учреждения Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» от 29 декабря 2023 г. об отказе в предоставлении государственного жилищного сертификата и возложении на ответчика обязанности выдать такой сертификат.

Истец обосновывала требования следующим: - с 2006 по октябрь 2022 года проживала в г. Алёшки Херсонской области вместе с матерью; - 27 октября 2022 г. вынужденно покинула место постоянного проживания в Херсонской области и прибыла на постоянное место жительства в Краснодарский край; - обратилась в Кубанский центр с заявлением о предоставлении государственного жилищного сертификата в соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749; - фактическое проживание в г. Алёшки подтверждается медицинскими справками, документами об образовании, свидетельскими показаниями и письмом Межведомственной комиссии при Правительстве Херсонской области от 16 июня 2023 г. № 01-30/915, подтверждающим факт постоянного проживания в период с 1 июля 2022 г. до момента вынужденной эвакуации.

Возражения ответчика

Ответчик отказал в предоставлении сертификата на основании того, что: - Асатрян Е.А. зарегистрирована по адресу в Киевской области, Бориспольский район с 13 декабря 2006 г.; - данный населённый пункт не входит в Перечень населённых пунктов Херсонской области, утверждённый протоколом заседания рабочей группы от 16 августа 2023 г. № 74; - заявленный период проживания в г. Алёшки носит временный характер; - истец не отвечает установленным критериям для получения социальной выплаты.

Решение первой инстанции

Решение Ленинского районного суда г. Краснодара от 20 мая 2024 г.: в удовлетворении исковых требований Асатрян Е.А. отказано. Суд исходил из положений пункта 2 Правил предоставления финансовой поддержки, утверждённых постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876, предусматривающих исчерпывающий перечень критериев. Суд установил, что пакет документов не соответствует требованиям: в паспорте отсутствует штамп регистрации по месту жительства, а согласно справке Асатрян Е.А. зарегистрирована в Киевской области с 13 декабря 2006 г. по настоящее время. Суд пришёл к выводу, что период проживания в г. Алёшки носит временный характер и истец не отвечает установленным критериям.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 7 ноября 2024 г.: решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводом о том, что на 24 февраля 2022 г. Асатрян Е.А. не имела постоянного места жительства в г. Алёшки Херсонской области, отметив временный характер проживания в период с 1 июля 2022 г. до 13 октября 2022 г.

Постановление кассационного суда

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2025 г.: апелляционное определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. Кассационный суд признал выводы апелляционного суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований преждевременными, указав, что апелляционный суд не дал оценку всем представленным доказательствам о фактическом проживании в г. Алёшки (справке Алёшкинской Военно-гражданской администрации от 31 мая 2023 г. № 953/01-30, письму Межведомственной комиссии от 16 июня 2023 г. № 01-30/915, пояснениям о возрасте истца и проживании в доме матери). Кассационный суд сослался на положения части второй статьи 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 о том, что регистрация не может служить основанием ограничения реализации прав граждан.

Обращение в Верховный Суд РФ

В кассационной жалобе представитель третьего лица (министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края) поставил вопрос о передаче дела в СКГД ВС РФ для отмены определения Четвёртого кассационного суда и оставления в силе решения первой инстанции и апелляционного определения от 7 ноября 2024 г.

По результатам изучения доводов 13 августа 2025 г. судьёй ВС РФ Фролкиной С.В. дело было истребовано в ВС РФ, и определением от 24 октября 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересом гражданина на получение государственной жилищной поддержки (социальной выплаты на приобретение жилого помещения в виде государственного жилищного сертификата) и интересом государства в соблюдении установленных критериев предоставления этой поддержки. Конфликт касается толкования и применения критериев, которым должны отвечать граждане, претендующие на получение сертификата, в частности:

1. Критерий регистрации по месту жительства: должна ли регистрация по состоянию на 24 февраля 2022 г. быть в конкретном населённом пункте (г. Алёшки) или достаточно регистрации в Херсонской области в целом; может ли фактическое проживание в одном месте при регистрации в другом месте служить основанием для получения сертификата.

2. Соотношение формального и фактического критериев: противоречие между требованием о регистрации по месту жительства на определённую дату и возможностью подтверждения фактического проживания иными документами (справками органов, письмами комиссий, медицинскими документами).

3. Применение общего закона о регистрации: может ли общий Закон РФ № 5242-1 о свободе передвижения и регистрации применяться к специальным отношениям по предоставлению жилищной субсидии без учёта специального правового регулирования.

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой проблемы: - неправильное применение норм материального права, регулирующих условия и порядок предоставления государственных жилищных сертификатов (постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876, постановление главы администрации Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749); - нарушение требований процессуального закона при переоценке обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции (часть 3 статьи 390 ГПК РФ); - недостаточная мотивировка судебного акта кассационной инстанции (статья 390 ГПК РФ).

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в связи с необходимостью: 1. Уточнения правовой позиции по применению специального правового регулирования предоставления жилищной субсидии жителям Херсонской области; 2. Разрешения конфликта между общим законодательством о регистрации и специальными нормами о предоставлении государственных жилищных сертификатов; 3. Проверки соответствия решения кассационного суда требованиям процессуального закона и правовым позициям Конституционного Суда РФ; 4. Обеспечения единообразного применения норм материального права в судах общей юрисдикции.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие критерии, установленные постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 и постановлением главы администрации Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749, являются обязательными для предоставления государственного жилищного сертификата и как они должны применяться судами?

2. Может ли фактическое проживание гражданина в определённом населённом пункте Херсонской области, подтверждённое документами органов Херсонской области, компенсировать отсутствие регистрации по месту жительства в этом населённом пункте на дату 24 февраля 2022 г.?

3. Применимо ли положение части второй статьи 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 о том, что регистрация не может служить основанием ограничения реализации прав граждан, к специальным отношениям по предоставлению государственной жилищной субсидии?

4. Допустил ли кассационный суд существенные нарушения норм материального и процессуального права, переоценив обстоятельства, установленные судом апелляционной инстанции, и недостаточно мотивировав своё решение об отмене апелляционного определения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Четвёртый кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права при неправильном применении и толковании специального правового регулирования предоставления государственных жилищных сертификатов жителям Херсонской области. Кассационный суд неправильно применил общий Закон РФ № 5242-1 о регистрации без учёта специальных критериев, установленных постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876, и допустил недопустимую переоценку обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции. Определение кассационного суда подлежит отмене с направлением дела на новое кассационное рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа государственного жилищного сертификата как меры социальной поддержки и роль регистрационного учёта

Нормативная база: - Пункт 2 статьи 2 Жилищного кодекса РФ — органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используя бюджетные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путём предоставления субсидий для приобретения жилых помещений. - Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. - Пункт 2 статьи 14 названного ФКЗ — Правительство РФ обеспечивает адресную социальную поддержку граждан в соответствии с федеральным законом. - Указ Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686 — признание государственного суверенитета и независимости Херсонской области. - Федеральный конституционный закон от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области» — принятие Херсонской области в состав РФ. - Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области» — утверждены Правила предоставления субсидии из федерального бюджета и Правила предоставления финансовой поддержки субъектам РФ.

Позиция СКГД:

Социальная выплата на приобретение жилых помещений на основании государственного жилищного сертификата является мерой социальной поддержки жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства. Это безвозмездная жилищная субсидия, выплачиваемая с использованием средств федерального бюджета.

Использование законодателем института регистрационного учёта граждан по месту жительства при определении критериев предоставления сертификата обусловлено правовой природой этой меры как безвозмездной жилищной субсидии, выплачиваемой за счёт федеральных средств. Регистрационный учёт служит объективным критерием для определения круга лиц, имеющих право на получение этой поддержки.

Позиция Конституционного Суда РФ:

СКГД ссылается на правовую позицию КС РФ о том, что требование о предоставлении безвозмездной жилищной субсидии непосредственно из Конституции РФ не вытекает. Федеральный законодатель, закрепляя право граждан на получение жилищной субсидии за счёт федерального бюджета и определяя условия его возникновения и порядок реализации, вправе, учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе бюджетные средства, предусмотреть специальные правила действия таких норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение конституционных прав граждан (определения КС РФ от 24 сентября 2012 г. № 1575-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 23 января 2003 г. № 38-О, от 18 декабря 2007 г. № 897-О-О).

2. Совокупность обязательных критериев для получения государственного жилищного сертификата

Нормативная база:

Пункт 2 Правил предоставления финансовой поддержки, утверждённых постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876, предусматривает, что мероприятия по оказанию поддержки реализуются в отношении граждан, отвечающих совокупности следующих критериев:

а) граждане после 24 февраля 2022 г. покинули место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах по перечню, утверждаемому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 3099-р) и прибыли на иные территории РФ на постоянное место жительства;

б) граждане до 1 декабря 2023 г. (включительно) подали заявление на предоставление единовременных выплат и (или) сертификата;

в) граждане по состоянию на 24 февраля 2022 г. были зарегистрированы по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области, указанной в подпункте «а», и не были зарегистрированы по месту жительства на иной территории;

г) у гражданина, достигшего возраста 14 лет, имеется паспорт гражданина РФ;

д) граждане ранее не реализовали право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии либо право на получение мер социальной поддержки в целях компенсации за утраченное жильё.

Аналогичные критерии содержатся в пунктах 6 и 9 Порядка предоставления социальных выплат, утверждённого постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749.

Позиция СКГД:

Граждане, претендующие на получение государственного жилищного сертификата, должны отвечать совокупности обязательных критериев, а именно: - постоянно проживать на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах по перечню); - покинуть после 24 февраля 2022 г. место постоянного проживания в названных населённых пунктах и прибыть на иные территории РФ на постоянное место жительства; - быть зарегистрированными по состоянию на 24 февраля 2022 г. по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области в предусмотренных населённых пунктах и одновременно не иметь регистрации по месту жительства на иной территории; - являться гражданами РФ; - ранее не реализовывать право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий, на получение компенсации за утраченное жильё.

3. Порядок подтверждения факта постоянного проживания

Нормативная база:

Пункт 4 Правил от 21 октября 2022 г. № 1876 предусматривает, что порядок реализации мероприятий устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ и предусматривает необходимость подтверждения гражданами факта постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г., в том числе выданным компетентным органом Украины не позднее 13 октября 2022 г. либо компетентным органом Херсонской области, содержащим отметку о регистрации по месту жительства, выпиской из домовой книги, карточкой прописки, адресной справкой, справкой о регистрации по месту жительства, выданной к ID-карте, выпиской из единого государственного демографического реестра о регистрации места жительства, справкой о внесении сведений в этот реестр.

В случае отсутствия у граждан выданных компетентным органом документов до 13 октября 2022 г., уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области с целью подтверждения проживания гражданина.

Принятие решений о подтверждении факта постоянного проживания может осуществляться коллегиальным органом, образованным Губернатором Херсонской области (пункт 5 Правил).

Пункт 9 Порядка от 22 октября 2022 г. № 749 содержит аналогичные положения.

Позиция СКГД:

Граждане, покинувшие место постоянного проживания в г. Херсоне и части Херсонской области и прибывшие в экстренном порядке на территорию Краснодарского края на постоянное место жительства, обращаются с заявлением о предоставлении государственного жилищного сертификата в Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка непосредственно либо через многофункциональный центр.

В случае отсутствия у граждан выданных компетентным органом документов, содержащих сведения об их проживании в г. Херсоне или части Херсонской области на 24 февраля 2022 г., этот факт подтверждается в установленном порядке уполномоченным органом Херсонской области (Межведомственной комиссией) по запросу уполномоченного исполнительного органа субъекта РФ (в Краснодарском крае — Кубанский центр).

4. Неправильное применение кассационным судом общего закона о регистрации

Нормативная база:

Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» — часть вторая статьи 3 предусматривает, что граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Позиция СКГД:

Четвёртый кассационный суд неправильно применил положения Закона РФ № 5242-1, регулирующего отношения, связанные с правом граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, устанавливающего общие понятия и правила регистрационного учёта. Этот закон не может применяться к спорным отношениям без учёта положений специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению государственных жилищных сертификатов для получения социальных выплат на приобретение жилых помещений жителям Херсона и части Херсонской области, в частности определяющих обязательные критерии, которым должны отвечать граждане, претендующие на получение сертификата.

Кассационный суд, выделив лишь один критерий (покинуть место постоянного проживания и прибыть на иные территории РФ на постоянное место жительства), оставил без внимания совокупность обязательных критериев, установленных специальным правовым регулированием.

5. Нарушение требований процессуального закона при переоценке обстоятельств

Нормативная база:

Часть 3 статьи 390 ГПК РФ — кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Статья 390 ГПК РФ — основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Позиция СКГД:

Суд апелляционной инстанции дал правовую оценку письму Межведомственной комиссии от 16 июня 2023 г. № 01-30/915, на основании этого документа сделал вывод о периоде проживания истца в г. Алёшки Херсонской области (с 1 июля 2022 г. по 13 октября 2022 г.). Апелляционный суд установил, что на 24 февраля 2022 г. Асатрян Е.А. не имела постоянного места жительства в г. Алёшки Херсонской области и не была зарегистрирована в этом населённом пункте, зарегистрирована в Киевской области с 13 декабря 2006 г., а её период проживания в г. Алёшки (с 1 июля 2022 г. по 13 октября 2022 г.) носил временный характер.

Кассационный суд, признавая выводы апелляционного суда о временном характере проживания преждевременными, допустил переоценку обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции на основании имеющихся в деле доказательств. Это нарушило требования части 3 статьи 390 ГПК РФ.

Справка Алёшкинской Военно-гражданской администрации Херсонской области от 31 мая 2023 г. № 953/01-30, на которую ссылался кассационный суд, отсутствует в материалах дела. Более того, согласно правовому регулированию спорных отношений, эта администрация не уполномочена была подтверждать проживание гражданина до 13