ВС РФ: при выплате жилищного сертификата нужна повторная проверка критериев

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-392-К4

Дата вынесения: 1 декабря 2025 г.

Судебная коллегия: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Состав: - Председательствующая: Пчелинцева Л.М. - Судьи: Попова Г.Г., Жубрин М.А.

Стороны: - Истец: Цыбульский Сергей Сергеевич (гражданин РФ, вынужденный переселенец из г. Херсона) - Ответчик: Государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» (орган публичной власти, уполномоченный на выплату социальных пособий) - Третьи лица: Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края (орган публичной власти, подавший кассационную жалобу)

Категория спора: Административно-правовой спор о признании незаконными решений органа публичной власти об отказе в предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения (государственный жилищный сертификат для вынужденных переселенцев из Херсонской области).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Цыбульский С.С. обратился в суд с исками о: 1. Признании незаконным и отмене решения Кубанского центра от 13 марта 2024 г. об отказе в перечислении социальной выплаты по государственному жилищному сертификату; 2. Признании незаконным и отмене решения Кубанского центра от 19 марта 2024 г. об отмене ранее принятого решения о предоставлении жилищного сертификата от 24 мая 2023 г.; 3. Возложении на Учреждение обязанности перечислить социальную выплату по жилищному сертификату.

Правовое основание: Истец ссылался на то, что: - 24 мая 2023 г. ему был выдан государственный жилищный сертификат как жителю г. Херсона, покинувшему место постоянного проживания и прибывшему в экстренном порядке на территорию Краснодарского края; - 30 сентября 2023 г. он и члены его семьи (супруга Цыбульская И.Ю. и дочь Цыбульская П.С.) заключили договор купли-продажи квартиры за счёт средств социальной выплаты; - 5 декабря 2023 г. подал заявление о перечислении социальной выплаты; - Кубанский центр неправомерно применил критерий регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г., который был введён в нормативное регулирование только с 1 декабря 2023 г., придав ему обратную силу.

Возражения ответчика

Кубанский центр отказал в перечислении выплаты на основании того, что супруга истца Цыбульская И.Ю. с 3 апреля 2007 г. зарегистрирована по месту жительства в пгт Новотроицкое Херсонской области, которое не входит в Перечень населённых пунктов Херсонской области, утверждённый протоколом от 16 августа 2023 г. № 74. По состоянию на 24 февраля 2022 г. у неё отсутствовала регистрация по месту жительства на территории г. Херсона и части Херсонской области, входящей в Перечень.

Решение первой инстанции

Ленинский районный суд г. Краснодара (31 мая 2024 г.): Отказал в удовлетворении исковых требований. Суд исходил из того, что Цыбульская И.Ю. не соответствует критериям, установленным подпунктами 1 и 3 пункта 6 Порядка от 22 октября 2022 г. № 749, поскольку по состоянию на 24 февраля 2022 г. не была зарегистрирована по месту жительства в населённом пункте, входящем в Перечень, хотя Межведомственная комиссия подтвердила факт её постоянного проживания в г. Херсоне с 1 июля 2022 г. до момента вынужденной эвакуации.

Постановление апелляции

Краснодарский краевой суд (7 октября 2024 г.): Апелляционное определение оставило решение суда первой инстанции без изменения. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием.

Постановление кассации

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции (19 февраля 2025 г.): Отменил апелляционное определение и направил дело на новое апелляционное рассмотрение. Кассационный суд указал, что суд апелляционной инстанции не выяснил все существенные обстоятельства по делу, не установил, где фактически проживала Цыбульская И.Ю. в юридически значимый период (по адресу регистрации или совместно с супругом и дочерью).

Краснодарский краевой суд (28 мая 2025 г., после направления на новое рассмотрение): Отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение об удовлетворении требований Цыбульского С.С.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края подало кассационную жалобу на определение Четвёртого кассационного суда от 19 февраля 2025 г., требуя отмены этого определения и оставления в силе решения суда первой инстанции и апелляционного определения от 7 октября 2024 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между следующими интересами:

1. Интерес истца (вынужденного переселенца): На получение государственной социальной выплаты на приобретение жилого помещения, предусмотренной постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 для жителей Херсонской области, покинувших место постоянного проживания после 24 февраля 2022 г.

2. Интерес государства (публичный интерес): На целевое и законное расходование средств федерального бюджета, предоставляемых в целях адресной социальной помощи, с соблюдением установленных критериев и требований.

3. Конфликт норм: Между: - Критерием регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г., установленным в Правилах от 21 октября 2022 г. № 1876 и Порядке от 22 октября 2022 г. № 749; - Фактом постоянного проживания в г. Херсоне, подтверждённым Межведомственной комиссией при Правительстве Херсонской области; - Вопросом о том, может ли уполномоченный орган при рассмотрении заявления о перечислении выплаты проверять соответствие критериям, установленным при выдаче сертификата.

4. Процессуальный конфликт: Между полномочиями кассационного суда по переоценке доказательств и установлению фактических обстоятельств (ст. 390 ГПК РФ) и требованием надлежащего обоснования судебных решений.

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой: - Толкование и применение норм Правил от 21 октября 2022 г. № 1876 и Порядка от 22 октября 2022 г. № 749, регулирующих условия предоставления социальных выплат на приобретение жилого помещения; - Определение критериев, которым должны отвечать граждане для получения жилищного сертификата и социальной выплаты; - Полномочия уполномоченного органа по повторной проверке соответствия критериям при рассмотрении заявления о перечислении выплаты; - Нарушение кассационным судом требований ст. 390 ГПК РФ по обоснованию решения и ст. 390.14 ГПК РФ по установлению существенных нарушений норм права.

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на рассмотрение СКГД ВС РФ в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных кассационным судом, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования норм, регулирующих предоставление социальной поддержки вынужденным переселенцам из Херсонской области.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Должны ли граждане, обращающиеся за перечислением социальной выплаты по ранее выданному государственному жилищному сертификату, представить доказательства соответствия критериям, установленным в Правилах от 21 октября 2022 г. № 1876 и Порядке от 22 октября 2022 г. № 749, в том числе критерию регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г.?

2. Может ли уполномоченный орган при рассмотрении заявления о перечислении социальной выплаты проверять соответствие заявителя и членов его семьи установленным критериям, несмотря на то, что сертификат уже был выдан?

3. Является ли фактическое проживание в г. Херсоне, подтверждённое Межведомственной комиссией, достаточным основанием для получения социальной выплаты, если гражданин не был зарегистрирован по месту жительства в населённом пункте, входящем в Перечень, по состоянию на 24 февраля 2022 г.?

4. Допустил ли кассационный суд существенные нарушения норм материального и процессуального права, направив дело на новое рассмотрение без надлежащего обоснования и без учёта установленных судом апелляционной инстанции юридически значимых обстоятельств?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, неправильно истолковав и применив нормы, регулирующие условия предоставления социальных выплат на приобретение жилого помещения жителям Херсонской области.

Суд установил, что: 1. Получение жилищного сертификата не освобождает гражданина от необходимости представить доказательства соответствия критериям при обращении за перечислением социальной выплаты. 2. Уполномоченный орган имеет право и обязан проверять соответствие критериям на этапе рассмотрения заявления о перечислении выплаты. 3. Регистрация по месту жительства на 24 февраля 2022 г. является обязательным критерием, установленным законодателем, и не может быть заменена только фактическим проживанием. 4. Кассационный суд нарушил требования ст. 390 ГПК РФ, не обосновав надлежащим образом свои выводы и не учтя установленные судом апелляционной инстанции обстоятельства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база предоставления социальной поддержки вынужденным переселенцам

Применённые нормы:

• Указ Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686 — признание государственного суверенитета и независимости Херсонской области;

• Федеральный конституционный закон от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ — принятие Херсонской области в Российскую Федерацию;

• Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ — порядок принятия в РФ и образования нового субъекта;

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" — полномочия Правительства РФ издавать постановления и распоряжения, обеспечивать социальную поддержку граждан (ст. 5, п. 2 ст. 14);

• Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 — основной нормативный акт, устанавливающий Правила предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и Правила предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов;

• Постановление главы администрации (Губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749 — Порядок предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области.

Ключевые положения Правил от 21 октября 2022 г. № 1876 (п. 2):

Мероприятия реализуются в отношении граждан, отвечающих совокупности следующих критериев:

• Подпункт «а»: граждане после 24 февраля 2022 г. покинули место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах по перечню, утверждаемому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 3099-р) и прибыли на иные территории РФ на постоянное место жительства;

• Подпункт «в»: граждане по состоянию на 24 февраля 2022 г. были зарегистрированы по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области, указанной в подпункте «а», и не были зарегистрированы по месту жительства на иной территории;

• Подпункт «г»: наличие паспорта гражданина РФ или свидетельства о рождении с отметкой о гражданстве;

• Подпункт «д»: ранее не реализовали право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии.

Положения п. 4 Правил от 21 октября 2022 г. № 1876:

Порядок реализации мероприятий устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ и предусматривает:

• Подтверждение факта постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области документами, удостоверяющими личность, и документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г.;

• Рассмотрение заявлений в течение 10 рабочих дней (или 20 рабочих дней при коллегиальном рассмотрении);

• При рассмотрении заявлений проверке подлежат сведения об отсутствии у гражданина и членов его семьи регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 24 февраля 2022 г. (подпункт «г»);

• Порядок принятия решения об отмене ранее принятого решения о предоставлении выплат до их перечисления в случае выявления несоответствия критериям (подпункт «м»).

Положения п. 5 Правил от 21 октября 2022 г. № 1876:

В случае отсутствия документов об проживании, уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области с целью подтверждения проживания гражданина и членов его семьи.

Положения Порядка от 22 октября 2022 г. № 749:

• Пункт 6: критерии, аналогичные критериям Правил от 21 октября 2022 г. № 1876;

• Пункт 9: граждане подтверждают факт постоянного проживания документами, удостоверяющими личность, и документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г.; в случае отсутствия таких документов Учреждение направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области;

• Пункт 15: днём обращения гражданина за перечислением социальной выплаты является дата регистрации заявления;

• Пункт 17: Учреждение направляет запросы в государственные органы в целях получения сведений о соответствии критериям;

• Пункт 18: Учреждение в течение 10 рабочих дней (или 20 рабочих дней при необходимости запросов) принимает решение о перечислении выплаты, об отказе или об отмене ранее принятого решения о выдаче сертификата;

• Пункты 19 и 19(1): решение об отказе в перечислении принимается в случае несоответствия заявителя и членов его семьи требованиям, установленным пунктами 8 и 12 Порядка, или критериям, указанным в пункте 6 и предусмотренным пунктом 9 Порядка.

2. Позиция Конституционного Суда РФ о праве на жилище и условиях предоставления социальных выплат

Применённые позиции КС РФ:

• Определение КС РФ от 27 февраля 2020 г. № 395-О: конституционное право на жилище (ст. 40 Конституции РФ) предполагает обязанность органов государственной власти создавать условия для его осуществления путём предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; реализация этого права может быть обусловлена определёнными требованиями, закреплёнными в нормативных актах жилищного законодательства;

• Определения КС РФ от 27 мая 2010 г. № 738-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1195-О: требование о предоставлении социальных выплат на приобретение жилья непосредственно из Конституции РФ не вытекает; условия их выплаты определяются федеральным законодателем и (или) Правительством РФ в рамках их компетенции.

Вывод ВС РФ: Такое правовое регулирование соответствует правовой позиции КС РФ о праве законодателя устанавливать специальные правила при регулировании отношений, связанных с выплатой безвозмездных жилищных субсидий.

3. Толкование критериев предоставления социальной выплаты

Ключевой вывод ВС РФ:

Из положений Правил от 21 октября 2022 г. № 1876 и Порядка от 22 октября 2022 г. № 749 в их взаимосвязи усматривается, что мера социальной поддержки в виде выплаты на приобретение жилого помещения на основании жилищного сертификата:

• По характеру и предназначению направлена на оказание поддержки гражданам, проживавшим на территории г. Херсона и части Херсонской области, поименованной в Перечне, и прибывшим после 24 февраля 2022 г. в экстренном порядке на территорию РФ для постоянного проживания;

• Предполагает целевое расходование средств федерального бюджета с учётом финансовых возможностей государства;

• Предусматривает совокупность обязательных критериев, которым должны отвечать граждане для получения социальной выплаты.

Критерии, подлежащие установлению:

1. Постоянное проживание на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах Херсонской области по перечню);
2. Покидание после 24 февраля 2022 г. места постоянного проживания в данных населённых пунктах;
3. Прибытие на иные территории РФ на постоянное место жительства;
4. Регистрация по состоянию на 24 февраля 2022 г. по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области в предусмотренных населённых пунктах;
5. Одновременное отсутствие регистрации по месту жительства на иной территории;
6. Гражданство РФ;
7. Ранее не реализовавшие право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий; на получение компенсации за утраченное жильё за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

4. Полномочия уполномоченного органа при рассмотрении заявления о перечислении выплаты

Позиция ВС РФ:

На этапе рассмотрения заявления о перечислении социальной выплаты на основании выданного государственного жилищного сертификата на уполномоченный орган субъекта РФ возложена обязанность по повторной проверке представляемых гражданами сведений в подтверждение их соответствия данным критериям.

Получение жилищного сертификата само по себе не означает, что гражданин, обращающийся за предоставлением непосредственно социальной выплаты на приобретение жилого помещения, освобождается от необходимости представить доказательства того, что: - на 24 февраля 2022 г. имел регистрацию по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области, указанной в Перечне; - покинул постоянное место жительства; - прибыл в экстренном порядке на территорию РФ на постоянное проживание.

Уполномоченный на принятие решения о перечислении социальной выплаты орган не может не проверить соответствие данных предъявителя сертификата требованиям, установленным законом.

Обоснование: Иное противоречило бы целям предоставления поддержки гражданам, утратившим жилые помещения в г. Херсоне и части Херсонской области и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства.

5. Использование регистрационного учёта при предоставлении адресной социальной помощи

Позиция ВС РФ:

Действующее законодательство РФ не содержит запрета на использование института регистрационного учёта граждан по месту жительства при предоставлении адресной социальной помощи, в частности при определении критериев, совокупности которых должен отвечать гражданин, претендующий на получение государственного жилищного сертификата.

Подтверждение позиции:

Правовая позиция о возможности использования института регистрационного учёта граждан по месту жительства при оказании адресной социальной помощи изложена во вступившем в законную силу решении ВС РФ от 23 июня 2025 г. по делу № АКПИ25-244 и апелляционном определении Апелляционной коллегии ВС РФ от 21 октября 2025 г. № АПЛ25-275.

6. Юридически значимые обстоятельства по делу

Установленные судом апелляционной инстанции факты:

• Цыбульский С.С. и Цыбульская И.Ю. являются супругами;
• У них есть дочь Цыбульская П.С.;
• В паспорте Цыбульского С.С. (выданном 10 ноября 2022 г.) содержится отметка о регистрации по месту жительства с 4 ноября 1997 г. в г. Херсоне;
• В паспорте Цыбульской И.Ю. (выданном 10 ноября 2022 г.) имеется отметка о регистрации по месту жительства с 3 апреля 2007 г. в пгт Новотроицкое Херсонской области;
• Согласно справке № 755 Новотроицкой военно-гражданской администрации Херсонской области от 1 марта 2023 г., Цыбульская И.Ю. зарегистрирована по указанному адресу, но не проживает по этому адресу с 2014 года по настоящее время;
• Письмом от 7 апреля 2023 г. № 01-30/466 Межведомственная комиссия при Правительстве Херсонской области подтвердила факт постоянного проживания Цыбульской И.Ю. в г. Херсоне в период с 1 июля 2022 г. до момента вынужденной эвакуации;
• 24 мая 2023 г. Кубанским центром принято решение о предоставлении жилищного сертификата на сумму 4 791 798 руб.;
• 30 сентября 2023 г. заключён договор купли-продажи квартиры в общую долевую собственность Цыбульского С.С., Цыбульской И.Ю. и Цыбульской П.С.;
• 5 декабря 2023 г. подано заявление о перечислении социальной выплаты;
• 13 марта 2024 г. принято решение об отказе в перечислении выплаты;
• 19