ВС подтвердил право Правительства менять условия выплат на жилье для беженцев из Херсона

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ25-244

Дата принятия решения: 23 июня 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в составе коллегии судей)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Кириллов В.С., Кузьмичев С.И. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (прокурор Генеральной прокуратуры РФ)

Стороны: - Административный истец: Исупова Наталья Сергеевна (гражданин РФ) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ)

Категория спора по КАС РФ: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Исупова Н.С. обратилась в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими: - подпункта «в» пункта 2 Правил предоставления финансовой поддержки; - подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления финансовой поддержки.

Оспариваемые положения содержатся в Правилах предоставления финансовой поддержки субъектам РФ в целях финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат на обзаведение имуществом и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, утверждённых постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 (в редакции постановления Правительства РФ от 25 июля 2023 г. № 1210).

Позиция административного истца:

Исупова Н.С. указала, что оспариваемые нормативные положения были применены к ней. Государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» 21 февраля 2024 г. отказало ей в перечислении социальной выплаты на приобретение жилого помещения на основании государственного жилищного сертификата № 23-612956, выданного её супругу и ей как жителям г. Херсона и части Херсонской области.

Основанием отказа послужило то, что административный истец по состоянию на 24 февраля 2022 г. была зарегистрирована на территории РФ, что не отвечает требованиям критерия, установленного подпункт «в» пункта 2 Правил.

Административный истец полагала, что оспариваемые предписания противоречат пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ (норме о действии закона во времени). Также утверждала, что оспариваемый нормативный правовой акт был применён к отношениям, возникшим до введения его в действие.

Позиция административного ответчика:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, представляющее интересы Правительства РФ, в письменных возражениях указало, что Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ, в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца. Представители Правительства РФ просили отказать в удовлетворении административного иска.

Решение Верховного Суда РФ:

Верховный Суд РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного искового заявления и отказал в удовлетворении требования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом гражданина на социальную поддержку — конституционным правом на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и правом на социальную защиту лиц, вынужденно покинувших место постоянного проживания в результате военно-политических событий на Украине;

2. Полномочиями Правительства РФ по установлению условий предоставления социальных выплат — правом исполнительной власти определять круг получателей, размер выплат, условия предоставления и использования социальной помощи в пределах компетенции, установленной федеральным законодателем;

3. Принципом действия закона во времени (ст. 4 ГК РФ) — вопросом о том, может ли нормативный акт, изменяющий условия предоставления социальной выплаты, применяться к правоотношениям, возникшим до его введения в действие.

Ключевая проблема: может ли лицо, получившее государственный жилищный сертификат на основании одного набора условий, быть лишено социальной выплаты на основании изменённых условий, введённых постановлением Правительства РФ от 25 июля 2023 г. № 1210, если это лицо не соответствует новому критерию (отсутствие регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 24 февраля 2022 г.)?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли подпункт «в» пункта 2 и подпункт «г» пункта 4 Правил предоставления финансовой поддержки (в редакции постановления Правительства РФ от 25 июля 2023 г. № 1210) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ?

2. Нарушают ли оспариваемые нормативные положения конституционное право административного истца на жилище и социальную защиту?

3. Вправе ли Правительство РФ устанавливать условия предоставления социальных выплат на приобретение жилья, включая требование об отсутствии регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 24 февраля 2022 г., и применять эти условия к лицам, получившим жилищные сертификаты до введения изменённых условий в действие?

4. Может ли изменение условий предоставления социальной выплаты, введённое постановлением Правительства РФ от 25 июля 2023 г. № 1210, применяться к правоотношениям, возникшим до его введения в действие?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что Правительство РФ, реализуя возложенные на него федеральным законодателем полномочия, вправе устанавливать круг получателей социальной выплаты на приобретение жилья, её размер, условия предоставления и использования. Оспариваемые нормативные положения регулируют условия предоставления социальной выплаты и направлены на реализацию адресной помощи и обеспечение целевого расходования средств федерального бюджета. Они не противоречат пункту 1 статьи 4 ГК РФ и не нарушают конституционных прав административного истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемых нормативных актов

Верховный Суд РФ указал, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (часть 2).

Согласно пункту 2 статьи 14 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ обеспечивает в соответствии с федеральным законом обязательное социальное страхование, адресную социальную поддержку граждан, индексацию социальных пособий и иных социальных выплат.

2. Правовое основание для издания постановлений № 1876 и № 1210

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям в виде имущественного взноса РФ, правила предоставления которых устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства РФ (подпункт 1 пункта 1 и пункт 4 статьи 78 БК РФ).

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство РФ издало Постановление № 1876, которое устанавливает правила и порядок предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса РФ в имущество публично-правовой компании «Фонд развития территорий» для предоставления финансовой поддержки в целях финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат и социальных выплат на приобретение жилых помещений жителям г. Херсона и части Херсонской области.

3. Соблюдение процедуры издания и опубликования нормативных актов

Верховный Суд РФ установил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления № 1876 и Постановления № 1210 соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Постановление № 1876 размещено на Официальном интернет-портале правовой информации 22 октября 2022 г. и опубликовано в Собрании законодательства РФ 31 октября 2022 г. (№ 44, ст. 7559). Постановление № 1210 размещено 28 июля 2023 г. и опубликовано 31 июля 2023 г. (№ 31, Часть III, ст. 6071).

4. Конституционное право на жилище и условия его реализации

Верховный Суд РФ ссылается на правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой требование о предоставлении социальных выплат на приобретение жилья непосредственно из Конституции РФ не вытекает, условия их выплаты определяются федеральным законодателем и (или) Правительством РФ в рамках их компетенции (определения КС РФ от 27 мая 2010 г. № 738-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1195-О и др.).

Конституционный Суд РФ в определении от 27 февраля 2020 г. № 395-О указал, что конституционное право на жилище предполагает обязанность создания органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для его осуществления с целью предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам РФ, нуждающимся в жилище (статья 40 Конституции РФ); реализация этого права может быть обусловлена определёнными требованиями, закреплёнными в нормативных актах жилищного законодательства (определения КС РФ от 9 апреля 2002 г. № 123-О, от 4 марта 2004 г. № 80-О, от 15 июля 2010 г. № 955-О-О, от 29 мая 2014 г. № 1027-О, от 27 сентября 2018 г. № 2381-О и др.).

5. Целевой характер социальной выплаты и адресность помощи

Верховный Суд РФ установил, что мера социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение жилого помещения на основании государственного жилищного сертификата, согласно её характеру и предназначению, направлена на оказание поддержки гражданам, проживавшим в населённых пунктах Херсонской области, прибывшим в экстренном порядке на территорию РФ на постоянное место жительства, поскольку они не имеют иного места жительства.

Анализ изменений нормативного содержания подпункта «в» пункта 2 и подпункта «г» пункта 4 Правил с очевидностью указывает на конкретизацию адресатов получения помощи. Внесённые Правительством РФ в Правила дополнения направлены на реализацию мероприятий по адресной помощи и обеспечение целевого расходования средств федерального бюджета.

6. Необходимость проверки соответствия условиям при реализации выплаты

Верховный Суд РФ подчеркнул, что получение жилищного сертификата само по себе не указывает на то, что лицо, которое обращается за получением непосредственно самой социальной выплаты на приобретение жилого помещения, освобождается от необходимости представить доказательства того, что покинуло место постоянного проживания в городе Херсоне или части Херсонской области и прибыло на территорию РФ на постоянное место жительства с февраля 2022 г. именно в экстренном порядке. Уполномоченный на принятие решения о выплате орган не может быть лишён возможности проверить соответствие данных предъявителя сертификата требованиям Правил.

Иное противоречило бы целям предоставления поддержки гражданам, утратившим жилые помещения в г. Херсоне и Херсонской области и прибывшим в экстренном порядке на территорию РФ на постоянное жительство.

Наличие постоянной регистрации по адресу, не входящему в перечень населённых пунктов Херсонской области, установленный в целях реализации положений Постановления № 1876, не предполагает вынужденной утраты места жительства, что объективно может быть выявлено даже после получения жилищного сертификата.

7. Жилищное законодательство и полномочия органов власти

Верховный Суд РФ указал, что в силу части 1 статьи 1 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище (статья 2 ЖК РФ).

Правительство РФ, реализуя возложенные на него полномочия, вправе устанавливать круг получателей социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья, её размер, а также условия предоставления и использования.

8. Действие закона во времени и прерогатива законодателя

Верховный Суд РФ ссылается на позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой определение действия закона во времени, в пространстве и по кругу лиц является, если иное не предусмотрено Конституцией РФ, прерогативой законодателя (определения КС РФ от 22 апреля 2010 г. № 604-О-О и от 19 декабря 2017 г. № 2975-О). Только законодатель вправе распространить новые нормы на юридические факты и порождённые ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т. е. придать закону обратную силу. Законодатель, реализуя своё исключительное право на придание закону обратной силу, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений (постановление КС РФ от 15 февраля 2016 г. № 3-П и др.; определения КС РФ от 23 апреля 2015 г. № 821-О, от 24 апреля 2018 г. № 1104-О и др.).

9. Пункт 1 статьи 4 ГК РФ и его назначение

Верховный Суд РФ установил, что пункт 1 статьи 4 ГК РФ имеет целью обеспечение правовой определённости и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве и не может расцениваться в качестве нарушающего конституционные права заявителя в аспекте, связанном с приданием обратной силы положениям закона, предусматривающим предоставление социальных выплат на приобретение жилых помещений.

Вопреки утверждениям административного истца оспариваемые в части Правила не содержат предписаний, противоречащих указанному положению ГК РФ.

10. Отсутствие противоречащего нормативного акта большей юридической силы

Верховный Суд РФ констатировал, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих требования к кругу лиц, отличному от установленного оспариваемой нормой, при предоставлении социальных выплат на приобретение жилья, не имеется.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако решение содержит критику позиции административного истца:

1. Неверное толкование пункта 1 статьи 4 ГК РФ

Административный истец ошибочно полагала, что оспариваемые нормативные положения противоречат пункту 1 статьи 4 ГК РФ (норме о действии закона во времени). Верховный Суд РФ указал, что оспариваемые Правила регулируют условия предоставления и использования социальной выплаты и не затрагивают общих положений гражданского законодательства, в том числе в части его действия во времени. Вопрос о придании закону обратной силы — это исключительная прерогатива законодателя, а не Правительства РФ при издании подзаконного нормативного акта.

2. Игнорирование целевого характера социальной выплаты

Административный истец не учитывала, что социальная выплата на приобретение жилья в данном случае имеет специальный целевой характер — она предназначена для поддержки граждан, вынужденно покинувших место постоянного проживания в г. Херсоне и части Херсонской области в экстренном порядке. Условия предоставления выплаты должны соответствовать этой цели.

3. Неправильное понимание роли жилищного сертификата

Административный истец полагала, что получение жилищного сертификата автоматически гарантирует право на социальную выплату без дополнительной проверки соответствия условиям Правил. Верховный Суд РФ указал, что сертификат лишь подтверждает право на выплату, но не освобождает от необходимости проверки соответствия условиям при реализации выплаты.

4. Недооценка полномочий Правительства РФ

Административный истец не учитывала, что Правительство РФ в пределах своей компетенции вправе устанавливать условия предоставления социальных выплат, включая требования к кругу получателей, размеру выплат и условиям их предоставления и использования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-244 представляет собой важный прецедент в области административного судопроизводства и публичного права. Суд чётко разграничил:

• Материально-правовые полномочия Правительства РФ по установлению условий предоставления социальных выплат в пределах компетенции, определённой федеральным законодателем;

• Процессуальные аспекты оспаривания нормативных правовых актов по главе 21 КАС РФ, включая необходимость доказывания противоречия оспариваемых норм актам большей юридической силы;

• Конституционные принципы действия закона во времени, согласно которым только законодатель вправе придавать закону обратную силу, а не исполнительная власть.

Суд подтвердил, что конституционное право на жилище может быть реализовано только при условии соблюдения требований, установленных в нормативных актах, и что целевой характер социальной выплаты требует проверки соответствия получателя установленным условиям даже после выдачи жилищного сертификата.