ВС подтвердил право Правительства РФ отказывать в жилищных выплатах при наличии регистрации на территории России

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-275 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 21 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец в апелляции): Исупова Наталья Сергеевна (гражданка, претендующая на получение государственного жилищного сертификата и социальной выплаты) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта недействующим (оспаривание подпункта «в» пункта 2 и подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления финансовой поддержки)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Исупова Н.С., являясь жительницей г. Херсона и части Херсонской области, покинула место постоянного проживания после 24 февраля 2022 г. и прибыла на территорию Краснодарского края на постоянное место жительства. Ей и её супругу Исупову А.В. 7 июня 2023 г. был выдан государственный жилищный сертификат, подтверждающий право на социальную выплату на приобретение жилого помещения в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 (далее — Постановление № 1876). Однако 21 февраля 2024 г. государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» отказало Исуповой Н.С. в перечислении социальной выплаты на том основании, что по состоянию на 24 февраля 2022 г. она была зарегистрирована по месту жительства на территории Российской Федерации (вне пределов Херсонской области), что не соответствовало критерию, установленному подпункту «в» пункта 2 Правил (в редакции Постановления Правительства РФ от 25 июля 2023 г. № 1210). Истица полагала, что наличие постоянной регистрации на территории РФ не должно служить основанием для отказа в выплате, поскольку регистрация носит уведомительный характер и не порождает права на приобретение жилья.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 23 июня 2025 г. по делу № АКПИ25-244): Суд первой инстанции отказал Исуповой Н.С. в удовлетворении административного иска о признании подпункта «в» пункта 2 и подпункта «г» пункта 4 Правил недействующими. Суд исходил из того, что оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и приняты Правительством РФ в пределах его компетенции. Суд также отклонил довод истицы о противоречии оспариваемых норм пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ (о действии закона во времени).

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 21 октября 2025 г.): Исупова Н.С. подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции и просив его отменить как вынесённое с нарушением норм материального и процессуального права. Истица настаивала на том, что регистрация на территории РФ не является доказательством наличия места жительства и противоречит целям предоставления социальной поддержки гражданам, утратившим жилые помещения в Херсоне и Херсонской области. Правительство РФ в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ также полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию критериев получения государственного жилищного сертификата и социальной выплаты на приобретение жилого помещения:

1. Позиция истицы: Наличие постоянной регистрации по месту жительства на территории РФ (вне пределов Херсонской области) не должно служить основанием для отказа в выплате, поскольку регистрация носит уведомительный характер и сама по себе не порождает права на приобретение жилья. Отказ противоречит целям программы поддержки граждан, утративших жилые помещения в Херсоне и Херсонской области.

2. Позиция Правительства РФ и судов: Регистрация по месту жительства на территории РФ объективно свидетельствует о наличии у гражданина жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, и, следовательно, указывает на отсутствие у него права на получение государственного жилищного сертификата в соответствии с целевым назначением программы.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о соотношении формального критерия (регистрация) и субстанциального содержания (наличие жилого помещения) при определении круга получателей адресной социальной помощи, а также о правомерности использования регистрационного учёта в качестве инструмента проверки соответствия критериям получения социальной поддержки.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли подпункт «в» пункта 2 и подпункт «г» пункта 4 Правил предоставления финансовой поддержки (в редакции Постановления № 1210) нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ?

2. Может ли регистрация по месту жительства на территории РФ служить объективным критерием для отказа в выплате государственного жилищного сертификата и социальной выплаты на приобретение жилого помещения гражданам, утратившим жилые помещения в Херсоне и Херсонской области?

3. Применяются ли оспариваемые положения к отношениям, возникшим до введения их в действие, в нарушение принципа отсутствия обратной силы нормативных актов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что подпункт «в» пункта 2 и подпункт «г» пункта 4 Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и приняты Правительством РФ в пределах его компетенции. Регистрация по месту жительства на территории РФ является объективным и законным критерием для определения круга получателей социальной выплаты на приобретение жилого помещения, поскольку она свидетельствует о наличии у гражданина жилого помещения и, следовательно, об отсутствии у него права на получение государственного жилищного сертификата в соответствии с целевым назначением программы поддержки граждан, утративших жилые помещения в Херсоне и Херсонской области.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и порядок принятия нормативных актов

Апелляционная коллегия исходила из положений: - Статья 5 и пункт 2 статьи 14 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяющих компетенцию Правительства РФ; - Подпункт 1 пункта 1 и пункт 4 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ — регулирующих вопросы предоставления субсидий из федерального бюджета; - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — устанавливающий процедуру опубликования и введения в действие.

Вывод суда: Постановление № 1876 (от 21 октября 2022 г.) и Постановление № 1210 (от 25 июля 2023 г.) изданы Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, введения в действие и опубликования. Постановление № 1876 размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» 22 октября 2022 г. и опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 44 от 31 октября 2022 г. Постановление № 1210 размещено 28 июля 2023 г. и опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 31 от 31 июля 2023 г.

2. Правовая база программы социальной поддержки

Апелляционная коллегия отметила, что Постановлением № 1876 установлены правила и порядок предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса РФ в имущество публично-правовой компании «Фонд развития территорий» для финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат на обзаведение имуществом и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства.

Контекст: Указом Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686 признаны государственный суверенитет и независимость Херсонской области. Федеральным конституционным законом от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области» Херсонская область принята в РФ на основании Конституции РФ и статьи 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

3. Целевое назначение программы и критерии получения помощи

Апелляционная коллегия установила, что из содержания Правил усматривается, что мера социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение жилого помещения направлена на оказание поддержки гражданам, проживавшим в населенных пунктах Херсонской области и прибывшим после 24 февраля 2022 г. в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства, поскольку они не имеют другого места жительства.

Оспариваемыми положениями установлены определённые критерии, которым должны отвечать граждане для получения социальной выплаты, а также предусмотрена проверка уполномоченными органами субъекта РФ представляемых гражданами сведений, подтверждающих их соответствие данным критериям. Внесённые Правительством РФ в Правила изменения и дополнения направлены на конкретизацию адресатов получения помощи и обеспечение целевого расходования средств федерального бюджета и не могут рассматриваться как противоречащие нормативным правовым актам большей юридической силы.

4. Позиция Конституционного Суда РФ о социальных выплатах на жилье

Апелляционная коллегия ссылалась на правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой требование о предоставлении социальных выплат на приобретение жилья непосредственно из Конституции РФ не вытекает, условия их выплаты определяются федеральным законодателем и (или) Правительством РФ в рамках их компетенции (определения КС РФ от 27 мая 2010 г. № 738-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1195-О и др.).

Вывод: Таким образом, Правительство РФ в пределах своей компетенции вправе определять порядок предоставления гражданам мер социальной поддержки, в том числе устанавливать круг получателей социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья, её размер, а также условия предоставления и использования.

5. Двухэтапный характер проверки соответствия критериям

Апелляционная коллегия подчеркнула, что получение жилищного сертификата само по себе не означает, что лицо, которое обращается за получением уже непосредственно социальной выплаты на приобретение жилого помещения, освобождается от необходимости представить доказательства того, что покинуло место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области и прибыло на территорию РФ на постоянное место жительства после 24 февраля 2022 г. именно в экстренном порядке, а уполномоченный на принятие решения о выплате орган не может проверить соответствие данных предъявителя сертификата требованиям Правил.

Иное противоречило бы целям предоставления поддержки гражданам, утратившим жилые помещения в г. Херсоне и части Херсонской области и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства.

Апелляционная коллегия указала на наличие механизма повторной проверки: - Подпункт «м» пункта 4 Правил (введён Постановлением № 1210) предусматривает порядок принятия решения об отмене ранее принятого решения о предоставлении гражданину единовременных выплат на обзаведение имуществом и (или) социальных выплат до их перечисления, в том числе в случае выявления несоответствия критериям, указанным в пункте 2 Правил. - Пункт 5² Правил (введён Постановлением № 1210) закрепляет, что коллегиальный орган, образованный высшим должностным лицом субъекта РФ, вправе принимать решения об отмене ранее принятого уполномоченным исполнительным органом субъекта РФ решения о предоставлении выплат до их перечисления или об отказе в предоставлении указанных выплат в случаях выявления у гражданина отсутствия права на получение социальных выплат или наличия права на получение социальных выплат в меньшем размере.

Вывод: После получения государственного жилищного сертификата у гражданина возникает право на подачу заявления о предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения, в ходе рассмотрения которого он повторно проверяется на соответствие критериям, установленным Правилами. В случае выявления у гражданина отсутствия права на получение социальной выплаты принимается решение об отказе в предоставлении ему указанной выплаты.

6. Отсутствие противоречия с пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ

Апелляционная коллегия отклонила довод административного истца о противоречии подпункта «в» пункта 2 и подпункта «г» пункта 4 Правил пункту 1 статьи 4 ГК РФ.

Норма ГК РФ: В соответствии с пунктом 1 статьи 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Вывод суда: Оспариваемый в части нормативный правовой акт регулирует условия предоставления и использования социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья и не затрагивает общих положений гражданского законодательства, в том числе касающихся его действия во времени. В связи с этим правильным является вывод суда первой инстанции о том, что подпункт «в» пункта 2, подпункт «г» пункта 4 Правил не содержат предписаний, вступающих в противоречие с пунктом 1 статьи 4 ГК РФ.

7. Отсутствие нормативных актов большей юридической силы, регулирующих иначе

Апелляционная коллегия установила, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которые бы по-другому регулировали вопросы, связанные с предоставлением социальных выплат на приобретение жилого помещения жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства, не имеется.

8. Регистрация по месту жительства как объективный критерий

Апелляционная коллегия отклонила довод апелляционной жалобы о том, что наличие постоянной регистрации по адресу, не входящему в перечень населенных пунктов Херсонской области, не является доказательством наличия места жительства для отказа в выплате.

Правовая база: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» обязывает граждан РФ регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (часть 2 статьи 3).

Определение места жительства: Законом № 5242-1 под местом жительства понимается жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ, и в которых он зарегистрирован по месту жительства (статья 2).

Действующее законодательство: Действующее законодательство не содержит запрета на использование института регистрации граждан при предоставлении адресной социальной помощи.

Вывод: Исходя из оспариваемых положений, мероприятия, направленные на оказание поддержки гражданам, реализуются в отношении граждан, которые по состоянию на 24 февраля 2022 г. не были зарегистрированы именно по месту жительства на территории РФ. Таким образом, регистрация по месту жительства на территории РФ предполагает наличие у гражданина жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает на предусмотренных законом основаниях и, следовательно, указывает на отсутствие у него права на получение государственного жилищного сертификата и предоставление социальной выплаты в соответствии с Правилами.

Дополнительное уточнение: Наличие постоянной регистрации по месту жительства на территории РФ по адресу, не входящему в перечень населенных пунктов Херсонской области, установленный в целях реализации положений Постановления № 1876, не предполагает вынужденной утраты места жительства, что объективно может быть выявлено после получения жилищного сертификата.

9. Соответствие выводов иным положениям нормативного акта

Апелляционная коллегия отметила, что приведённые выводы согласуются с иными положениями оспариваемого в части нормативного правового акта, в частности с механизмами проверки и отмены решений о предоставлении выплат, предусмотренными подпунктом «м» пункта 4 и пунктом 5² Правил.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что подпункт «в» пункта 2 и подпункт «г» пункта 4 Правил не противоречат какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал Исуповой Н.С. в удовлетворении заявленного требования.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия подтвердила, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства РФ, Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Исуповой Натальи Сергеевны — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение компетенции Правительства РФ в определении критериев социальной поддержки

Определение подтверждает и развивает позицию о том, что Правительство РФ в пределах своей конституционной компетенции вправе самостоятельно определять круг получателей социальной поддержки, условия её предоставления и использования, включая установление объективных критериев отбора. Это положение имеет значение для всей практики предоставления адресной социальной помощи и государственных выплат, выходя за пределы конкретной программы поддержки жителей Херсона и Херсонской области.

2. Гармонизация с позицией Конституционного Суда РФ

Апелляционная коллегия явно опиралась на устоявшуюся позицию КС РФ (определения от 27 мая 2010 г. № 738-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1195-О), согласно которой право на социальные выплаты на жилье не является конституционным правом, непосредственно вытекающим из Конституции РФ, и его условия определяются законодателем и исполнительной властью. Это обеспечивает согласованность судебной практики с конституционной доктриной.

3. Легитимизация использования регистрационного учёта в целях адресной социальной помощи

Определение подтверждает, что использование института регистрации граждан по месту жительства при предоставлении адресной социальной помощи не противоречит действующему законодательству и является допустимым инструментом проверки соответствия критериям получения помощи. Апелляционная коллегия обосновала это ссылкой на Закон РФ № 5242-1, который определяет место жительства как жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает и в котором он зарегистрирован. Таким образом, регистрация служит объективным индикатором наличия жилого помещения.

4. Двухэтапный механизм проверки как гарантия целевого расходования средств

Определение подчеркивает значение двухэтапного механизма проверки соответствия критериям: - Первый этап: выдача государственного жилищного сертификата (предварительная проверка); - Второй этап: рассмотрение заявления о предоставлении социальной выплаты (повторная проверка соответствия критериям).

Это обеспечивает целевое расходование средств федерального бюджета и предотвращает выплаты лицам, которые не соответствуют критериям программы, даже если они получили сертификат на основе неполной информации. Механизм отмены решений о предоставлении выплат (подпункт «м» пункта 4 и пункт 5² Правил) служит дополнительной гарантией.

5. Отсутствие обратной сил