ВС РФ: рекомендации по озеленению не требуют госрегистрации

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-331; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александров В.Н., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ: Слободин С.А.

Стороны спора: - Административный истец: Хриченко Антон Владимирович (гражданин РФ, истец по административному иску) - Административный ответчик: Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (административный иск о признании недействующими отдельных положений нормативного акта).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Гражданин Хриченко А.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 5.1–5.9 и 6.1 Правил создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждённых приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) от 15 декабря 1999 г. № 153. Истец утверждал, что оспариваемые положения содержат нормативные предписания, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и поэтому подлежали государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. Кроме того, истец указывал на правовую неопределённость оспариваемых положений, которые не определяют субъекта, ответственного за содержание зелёных насаждений на находящихся в государственной или муниципальной собственности озеленённых территориях, переданных в пользование третьим лицам, что нарушает его права на благоприятную окружающую среду.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 21 августа 2025 г., дело № АКПИ25-367): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения Правил носят рекомендательный характер, не содержат нормативных предписаний, обязательных для исполнения неопределённым кругом лиц, имеют организационный характер и адресную направленность на специализированные учреждения и организации, занимающиеся созданием, охраной и содержанием озеленённых территорий. Суд пришёл к выводу, что Правила не подпадают под действие требований Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 о государственной регистрации и опубликовании нормативных правовых актов.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Хриченко А.В. подал апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции, полагая его незаконным и необоснованным. В жалобе истец повторил доводы о том, что Правила содержат обязательные к применению положения и рекомендации, рассчитаны на неоднократное применение, затрагивают права и обязанности неопределённого круга лиц и поэтому подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в определении правовой природы Правил создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах РФ: являются ли они нормативным правовым актом, содержащим обязательные предписания для неопределённого круга лиц, или это рекомендательный документ организационного характера, адресованный конкретным субъектам (специализированным учреждениям и организациям, занимающимся озеленением).

Спор возникает между интересом гражданина на защиту его прав на благоприятную окружающую среду (которые, по его мнению, нарушаются неопределённостью в распределении ответственности за содержание зелёных насаждений) и позицией государственных органов, утверждающих, что Правила — это рекомендательный документ, не содержащий нормативных предписаний.

Дело имеет принципиальное значение для унификации подходов к квалификации актов органов исполнительной власти, содержащих требования к деятельности в сфере благоустройства и озеленения, а также для определения пределов применения процедур государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Содержат ли пункты 5.1–5.9 и 6.1 Правил создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах РФ нормативные предписания, обязательные для неопределённого круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и подлежали ли они государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009?

Дополнительный вопрос: Нарушают ли оспариваемые положения Правил права и законные интересы гражданина на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии, а также содержат ли они правовую неопределённость в части определения субъекта, ответственного за содержание зелёных насаждений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что оспариваемые положения Правил не являются нормативным правовым актом, а носят рекомендательный характер и имеют организационный характер с адресной направленностью на специализированные учреждения и организации, занимающиеся озеленением. Вследствие этого Правила не подпадают под действие требований законодательства о государственной регистрации и опубликовании нормативных правовых актов и не нарушают прав граждан на благоприятную окружающую среду.

B. Развёрнутое обоснование

1. Критерии нормативного правового акта и методология анализа

Апелляционная коллегия исходила из пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которому признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

• издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
• наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд подчеркнул, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

2. Компетентность издавшего органа и процедура принятия

Апелляционная коллегия признала, что оспариваемые положения Правил изданы Госстроем России в соответствии с компетенцией, предоставленной ему пунктом 1, подпунктом 53 пункта 7 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утверждённого постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289, действовавшего на день их принятия. Данный акт был опубликован в издании «Нормирование в строительстве и ЖКХ», 2000 г., № 1, и размещён в информационно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант».

3. Рекомендательный характер и организационная направленность Правил

Суд установил, что из содержания Правил видно, что они являются рекомендательным документом в целях регламентации основных вопросов ведения зелёного хозяйства, разработаны с учётом действующих стандартов, строительных и эксплуатационных норм и правил, а также источников и материалов, обобщающих практический опыт, и предназначены для всех предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озеленённых территорий, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности (преамбула Правил).

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что Правила не являются актом общего действия, содержащим правовые нормы, обязательные для исполнения неопределённым кругом лиц, а носят организационный характер и имеют адресную направленность в целях обеспечения надлежащего содержания и сохранения зелёных насаждений на озеленённых территориях специализированными учреждениями либо организациями, предприятиями и др., в ведении которых находятся эти территории.

4. Анализ содержания оспариваемых положений

Суд проанализировал содержание пунктов 5.1–5.9 и 6.1 Правил и установил, что:

• Пункты 5.1–5.9 предусматривают осуществление оценки состояния озеленённых территорий либо специализированными учреждениями, либо организациями, предприятиями и др., а также охрану насаждений озеленённых территорий. Эти положения направлены на обеспечение указанными предприятиями надлежащего содержания и сохранения зелёных насаждений на находящихся в их ведении озеленённых территориях и не могут расцениваться как нормативные предписания.

• Пункт 6.1 содержит требования к землепользователям озеленённых территорий (обеспечение сохранности насаждений, квалифицированный уход, борьба с вредителями и болезнями, полив, недопущение вытаптывания газонов и т.д.). Однако эти положения не регулируют вопросы организации озеленения территории муниципального образования как составной части благоустройства территории, которые относятся к вопросам местного значения и подлежат утверждению в принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актах в соответствии с законом.

5. Отсутствие обязательности и санкций

Апелляционная коллегия подчеркнула, что оспариваемые положения не возлагают какие-либо обязанности на граждан и не устанавливают санкций за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, следовательно, права и охраняемые законом интересы граждан не нарушают.

Суд также отметил, что добровольное применение положений Правил указанными предприятиями не исключает исполнения ими обязательных требований в установленной сфере деятельности, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, и не освобождает их от ответственности, установленной соответствующими нормативными правовыми актами, за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих актов.

6. Применение требований законодательства о государственной регистрации и опубликовании

Апелляционная коллегия установила, что поскольку оспариваемые в части Правила не содержат предписаний нормативно-правового характера, обязательных для неопределённого круга лиц, и не оказывают общерегулирующего воздействия на общественные отношения, носят рекомендательный характер, они не подпадали под действие требований:

• Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
• постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Следовательно, Правила официальному опубликованию в порядке, предусмотренном законодательством РФ для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, не подлежали и в силу подпункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217, действующих на дату принятия Правил, в государственной регистрации в Минюсте России не нуждались.

7. Соответствие гражданскому и земельному законодательству

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что оспариваемый акт не противоречит положениям статьи 210 Гражданского кодекса РФ, статьям 41 и 42 Земельного кодекса РФ, устанавливающим бремя содержания имущества и обязанности собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по их использованию, поскольку оспариваемые предписания не вводят отличного от приведённого в этих законоположениях нормативного регулирования, а, следовательно, не нарушают и не ограничивают прав административного истца.

8. Соответствие законодательству о местном самоуправлении

Суд установил, что Правила, как следует из их содержания, изданы в целях регламентации основных вопросов ведения зелёного хозяйства, что согласуется с пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и адресованы предприятиям, занимающимся вопросами создания, охраны и содержания озеленённых территорий, в ведении которых находятся эти территории, то есть имеют организационный характер.

9. Анализ ссылок на судебные акты

Апелляционная коллегия отклонила ссылки истца на судебные акты по конкретным спорам, при разрешении которых суды учитывали рекомендации Правил применительно к оценке обоснованности требований нормативных правовых актов муниципальных образований в области благоустройства территорий, указав, что эти ссылки не опровергают выводов суда первой инстанции об отсутствии у оспариваемого акта нормативных свойств, так как его правовая природа не являлась предметом самостоятельной проверки судов при рассмотрении этих споров.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий содержательного анализа правовой природы акта, основанный на постановлении Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50. Суд установил, что наличие в акте требований к деятельности (даже если они сформулированы как обязательные) не является достаточным основанием для признания акта нормативным правовым актом, если эти требования:

1. адресованы конкретным субъектам (специализированным учреждениям и организациям);
2. имеют организационный характер;
3. не устанавливают санкций за неисполнение;
4. не возлагают обязанности на граждан;
5. не регулируют вопросы, отнесённые законом к компетенции органов местного самоуправления.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, однако её позиция предполагает, что при рассмотрении споров о применении Правил суды должны учитывать их рекомендательный характер и не применять их как нормативные предписания, обязательные для граждан. Вместе с тем суды должны признавать, что организации, занимающиеся озеленением, могут добровольно применять положения Правил, и это не освобождает их от исполнения обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2025 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу Хриченко Антона Владимировича оставить без удовлетворения.

Решение принято в соответствии со статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение подходов

Определение Апелляционной коллегии подтверждает и развивает методологию содержательного анализа правовой природы актов, установленную постановлением Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50. Суд отклонил формальный подход, при котором наличие в акте требований, сформулированных как обязательные, автоматически означает нормативный характер акта. Вместо этого суд применил субстанциальный подход, учитывающий:

• адресность акта (конкретные субъекты vs. неопределённый круг лиц);
• наличие или отсутствие санкций;
• характер регулирования (организационный vs. нормативный);
• соответствие компетенции издавшего органа.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и КС РФ

Определение согласуется с позицией ВС РФ о том, что рекомендательные акты органов исполнительной власти не подпадают под действие требований законодательства о государственной регистрации и опубликовании нормативных правовых актов. Это соответствует также принципам, установленным в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, которые предусматривают исключения для актов, не содержащих нормативных предписаний.

3. Последствия для различных субъектов

Для специализированных учреждений и организаций, занимающихся озеленением: - Правила остаются рекомендательным документом, который они могут добровольно применять; - добровольное применение Правил не освобождает их от исполнения обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством; - они несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательных требований в соответствии с соответствующими нормативными правовыми актами.

Для органов местного самоуправления: - вопросы организации озеленения территории муниципального образования как составной части благоустройства остаются вопросами местного значения; - органы местного самоуправления должны принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие эти вопросы, в соответствии с законом; - они могут учитывать рекомендации Правил при разработке своих актов, но не обязаны следовать им.

Для граждан: - Правила не возлагают на них прямых обязанностей; - их права на благоприятную окружающую среду защищаются действующим законодательством (ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), а не Правилами; - они могут требовать исполнения обязательных требований от организаций, занимающихся озеленением, на основе действующего законодательства.

Для Минюста России: - подтверждается, что рекомендательные акты органов исполнительной власти не подлежат государственной регистрации в соответствии с подпунктом 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия включила в своё определение важную оговорку: добровольное применение положений Правил указанными предприятиями не исключает исполнения ими обязательных требований в установленной сфере деятельности, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, и не освобождает их от ответственности, установленной соответствующими нормативными правовыми актами. Эта оговорка предотвращает возможное злоупотребление рекомендательным характером Правил для уклонения от исполнения обязательных требований.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Позиция Апелляционной коллегии имеет широкое применение для:

• Квалификации актов органов исполнительной власти в сфере благоустройства, озеленения, содержания коммунальной инфраструктуры: суды должны анализировать содержание таких актов, а не полагаться на их наименование или форму;

• Определения пределов государственной регистрации нормативных правовых актов: рекомендательные акты, адресованные конкретным субъектам и не содержащие обязательных предписаний для неопределённого круга лиц, не подлежат регистрации;

• Защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду: граждане должны требовать исполнения обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством, а не положений рекомендательных актов;

• Разграничения компетенции между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления: вопросы, отнесённые законом к компетенции органов местного самоуправления, не могут быть урегулированы нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, даже если эти акты имеют рекомендательный характер.

6. Доктринальное значение

Определение подтверждает принцип верховенства закона и иерархии нормативных правовых актов: рекомендательные акты органов исполнительной власти не могут заменять законодательное регулирование вопросов, отнесённых законом к компетенции органов местного самоуправления или требующих нормативного регулирования. Это соответствует конституционному принципу разделения власти и принципу законности.

Определение также подтверждает, что содержательный анализ правовой природы акта должен предшествовать применению процедурных требований (государственная регистрация, опубликование). Суд не может применять эти требования к актам, которые по своей природе не являются нормативными правовыми актами, даже если они содержат требования к деятельности.

Заключение: Апелляционное определение ВС РФ от 20 ноября 2025 г. по делу № АПЛ25-331 представляет собой важный прецедент в практике квалификации актов органов исполнительной власти. Суд чётко разграничил нормативные правовые акты и рекомендательные документы, применив содержательный анализ и отклонив формальный подход. Это определение имеет значение для унификации судебной практики и защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду путём обеспечения надлежащего нормативного регулирования вопросов благоустройства органами местного самоуправления.