ВС подтвердил отказ в иске об оспаривании распоряжения о биосферном полигоне в заповеднике

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-144; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Рудаков Е.В. - Секретарь: Баханова В.А.

Стороны спора: - Административный истец: Бриних Валерий Александрович (гражданин, инвалид первой группы по зрению) - Ответчик: Правительство Российской Федерации (орган государственной власти)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (распоряжения Правительства РФ); спор в сфере охраны окружающей среды и особо охраняемых природных территорий.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула:

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2021 г. № 561-р (опубликовано 13 марта 2021 г. на www.pravo.gov.ru, размещено в «Собрании законодательства РФ» № 12 от 22 марта 2021 г.) на части территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника в Майкопском районе Республики Адыгея создан Лагонакский биосферный полигон общей площадью 13 901,12 гектара на землях особо охраняемых территорий. Распоряжение действует в редакции распоряжения Правительства РФ от 14 января 2022 г. № 8-р. Бриних В.А., гражданин с инвалидностью первой группы по зрению, обратился в суд 22 февраля 2025 г. с административным исковым заявлением, требуя признать Распоряжение незаконным и подлежащим отмене, а также обязать Правительство РФ привести структуру заповедника в соответствие с концепцией биосферных резерватов программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера». Истец ссылался на нарушение порядка принятия акта, несоответствие его Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также противоречие международным обязательствам РФ в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.). Истец утверждал, что Распоряжение имеет нормативный характер и нарушает его право на благоприятную окружающую среду.

Процессуальная история:

1. Решение Верховного Суда РФ от 24 апреля 2025 г. (дело № АКПИ25-112): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, установив, что: (а) Распоряжение издано уполномоченным органом в установленном порядке; (б) оно не имеет нормативного характера, а является распорядительным документом, адресованным определённым субъектам; (в) истец пропустил трёхмесячный срок обращения в суд без уважительных причин (срок исчислялся с 13 марта 2021 г., когда Распоряжение было размещено на www.pravo.gov.ru); (г) ухудшение зрения с 2019 г. и оформление инвалидности в 2021 г. не препятствовали обращению в суд; (д) письмо Минприроды России от 21 октября 2021 г. № 15-29/32601 содержало информацию об оспариваемом акте и было направлено истцу.

2. Апелляционная жалоба Бриниха В.А.: Истец просил отменить решение как незаконное и необоснованное, ссылаясь на: (а) неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела; (б) недоказанность установленных судом обстоятельств; (в) несоответствие выводов суда обстоятельствам дела; (г) неправильное применение норм материального и процессуального права. В частности, истец утверждал, что суд не учёл ограниченность его физических возможностей (инвалидность по зрению), вследствие чего он не мог самостоятельно изучать материалы СМИ и интернет-ресурсы с 2020 г.; что письмо Минприроды России от 21 октября 2021 г. он не получал; что суд нарушил нормы процессуального права при переходе от предварительного судебного заседания к рассмотрению по существу (не осуществил всестороннее, полное, объективное и непосредственное исследование доказательств в соответствии с частью 1 статьи 84 КАС РФ); что Распоряжение по содержанию является нормативным правовым актом, устанавливающим обязательные требования и ограничения для неопределённого круга лиц на неоднократное применение; что требование об обязании Правительства РФ не является вмешательством в компетенцию исполнительной власти, а направлено на устранение нарушений законодательства в части исполнения международных обязательств.

3. Возражения Правительства РФ: В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство РФ просило отказать в её удовлетворении, считая, что решение суда первой инстанции принято при правильном применении норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта:

Спор сосредоточен на пересечении нескольких правовых вопросов:

1. Классификация акта: Имеет ли Распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2021 г. № 561-р нормативный или распорядительный характер? Если оно нормативно, то его издание в форме распоряжения (а не постановления) нарушает требования Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5).

2. Процессуальные сроки и уважительность причин: Пропустил ли истец трёхмесячный срок обращения в суд (статья 219 КАС РФ) без уважительных причин? Являются ли инвалидность по зрению и отсутствие самостоятельного доступа к информации уважительными причинами для восстановления срока?

3. Информированность истца: Был ли истец надлежащим образом информирован об оспариваемом акте? Имеет ли значение письмо Минприроды России от 21 октября 2021 г. для исчисления срока обращения в суд?

4. Компетенция суда: Вправе ли суд в порядке главы 22 КАС РФ возлагать на Правительство РФ обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий?

5. Соответствие международным обязательствам: Противоречит ли Распоряжение Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия и программе ЮНЕСКО «Человек и биосфера»?

Принципиальное значение:

Дело имеет значение для уточнения границ между нормативными и распорядительными актами Правительства РФ, для определения уважительности причин пропуска процессуальных сроков в административном судопроизводстве (особенно в контексте защиты прав лиц с ограниченными возможностями), а также для установления пределов судебного контроля над решениями органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2021 г. № 561-р нормативный или распорядительный характер, и соответствует ли его издание в форме распоряжения требованиям действующего законодательства?

2. Пропустил ли Бриних В.А. без уважительных причин трёхмесячный срок обращения в суд, исчисляемый со дня официального опубликования Распоряжения (13 марта 2021 г.), и подлежит ли этот срок восстановлению с учётом инвалидности истца по зрению?

3. Вправе ли суд в порядке административного судопроизводства возлагать на Правительство РФ обязанность по приведению структуры Кавказского государственного природного биосферного заповедника в соответствие с концепцией биосферных резерватов программы ЮНЕСКО?

4. Нарушил ли суд первой инстанции нормы процессуального права при переходе от предварительного судебного заседания к рассмотрению дела по существу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции, установив, что:

1. Распоряжение имеет распорядительный, а не нормативный характер и издано в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5), поскольку оно содержит предписания, адресованные определённым субъектам, касающиеся развития конкретного объекта (Лагонакского биосферного полигона), и не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц на неоднократное применение.

2. Истец пропустил трёхмесячный срок обращения в суд без уважительных причин, поскольку Распоряжение было официально опубликовано 13 марта 2021 г. на www.pravo.gov.ru и 22 марта 2021 г. в «Собрании законодательства РФ» № 12, что обеспечило доведение информации до неопределённого круга лиц; инвалидность по зрению не исключала возможность обращения в суд в установленный срок.

3. Суд не вправе возлагать на Правительство РФ обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в соответствии с конституционным принципом разделения властей (статья 10 Конституции РФ), поскольку вопросы о принятии нормативных правовых актов относятся к исключительной компетенции органов государственной власти.

4. Суд первой инстанции соблюдал нормы процессуального права при переходе от предварительного судебного заседания к рассмотрению по существу в соответствии с частью 2 статьи 139 КАС РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Классификация акта как распорядительного, а не нормативного

Правовая база:

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (части 1, 2, 5–7):

• Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.
• Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.
• Акты Правительства РФ по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.
• Акты Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ, если иное не предусмотрено, и обязательны для исполнения на всей территории РФ.
• Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
• Иные акты вступают в силу со дня подписания, если иное не предусмотрено.

Критерии нормативности:

Апелляционная коллегия ссылается на пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которому признаками нормативного правового акта являются:

• издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
• наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение;
• направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, как указывает Пленум, признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, осуществляемого соответствующим судом.

Вывод суда:

Суд первой инстанции, проанализировав содержание Распоряжения, правильно пришёл к выводу, что оно имеет статус распорядительного документа. Оспариваемый акт:

• содержит предписания, адресованные определённым субъектам и касающиеся развития и деятельности конкретного объекта (Лагонакского биосферного полигона);
• не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;
• не устанавливает правовой режим использования территории или охраны указанного объекта.

Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается положением о государственном природном биосферном заповеднике, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники (пункт 3 статьи 10 Закона об особо охраняемых природных территориях в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого акта).

Подтверждение нормативностью актом:

Приказом Минприроды России от 21 декабря 2021 г. № 981 утверждено Положение о Кавказском государственном природном биосферном заповеднике (зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 30 декабря 2021 г. № 66711). Пункт 8 этого Положения закрепляет, что в соответствии с Распоряжением на части территории заповедника создан Лагонакский биосферный полигон. Пункт 25 определяет цели создания полигона (научные исследования, государственный экологический мониторинг, апробирование и внедрение методов рационального природопользования). Пункт 26 устанавливает, что на территории полигона действует режим особой охраны территории заповедника с учётом особенностей, предусмотренных положением.

Таким образом, нормативное регулирование осуществляется отдельным нормативным актом (Положением № 981), а Распоряжение выступает лишь основанием для создания конкретного объекта.

2. Соответствие Распоряжения федеральному законодательству

Правовая база:

Согласно статье 10 Закона об особо охраняемых природных территориях (в редакции, действовавшей на день принятия Распоряжения):

• Пункт 1: Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов.
• Пункт 2: К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и использования. В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации биосферные полигоны могут быть созданы на части территории государственных природных заповедников.

Вывод суда:

Распоряжение, изданное уполномоченным органом (Правительством РФ) с соблюдением установленного порядка создания биосферного полигона, не противоречит нормативным правовым актам, прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах не нарушает.

Последующее законодательное развитие:

Федеральный закон от 28 июня 2022 г. № 191-ФЗ «О признании утратившими силу пунктов 2–5 статьи 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»» (статья 2) закрепил, что биосферные полигоны, созданные на частях территорий государственных природных биосферных заповедников до дня вступления в силу данного закона в порядке, установленном до дня вступления в силу названного закона, сохраняются в установленных границах, не подлежат дальнейшему расширению и их использование осуществляется с учётом допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду соответствующих государственных природных биосферных заповедников и с соблюдением режима особой охраны территорий указанных биосферных полигонов, установленного положениями о государственных природных биосферных заповедниках, утвержденными федеральными органами исполнительной власти.

Это подтверждает легитимность Распоряжения и его соответствие федеральному законодательству.

3. Пропуск процессуального срока и уважительность причин

Правовая база:

Согласно статье 219 КАС РФ (части 1, 5, 8, 11):

• Часть 1: Административное исковое заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
• Часть 5: Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
• Часть 8: Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
• Часть 11 статьи 226 КАС РФ: Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд.

Установленные факты:

При рассмотрении дела установлено, что:

• Распоряжение 13 марта 2021 г. размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru);
• 22 марта 2021 г. опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 12;
• Его текст также размещён в информационно-справочных системах «ГАРАНТ» и «КонсультантПлюс»;
• Следовательно, после официального опубликования Распоряжения оно было доведено до сведения неопределённого круга лиц, и каких-либо обстоятельств, затрудняющих получение информации о нём и оспаривание его в судебном порядке, не имелось.

Вывод суда:

Обратившись в суд 22 февраля 2025 г., Бриних В.А. пропустил без уважительных причин трёхмесячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением (срок исчислялся с 13 марта 2021 г.), что в силу части 8 статьи 219 КАС РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

4. Инвалидность как причина пропуска срока

Позиция истца:

В апелляционной жалобе Бриних В.А. утверждал, что суд первой инстанции не учёл ограниченность физических возможностей, связанную с инвалидностью первой группы по зрению, вследствие чего он не мог с 2020 г. самостоятельно изучать материалы СМИ, включая интернет-ресурсы, где было опубликовано Распоряжение.

Вывод суда:

Апелляционная коллегия согласилась с судом первой инстанции, установив, что утверждение о том, что суд не учёл ограниченность физических возможностей административного истца, не соответствует действительности. В обжалуемом решении правильно указано, что:

• ухудшение зрения с 2019 г. и оформление первой группы инвалидности по зрению в 2021 г. не препятствовали ему самостоятельно обращаться за защитой своих прав, которые он полагал нарушенными, в различные органы, в том числе судебные.

Это свидетельствует о том, что инвалидность по зрению не исключала возможность обращения в суд в установленный срок.

5. Письмо Минприроды России как доказательство информированности

Позиция истца:

В апелляционной жалобе Бриних В.А. утверждал, что письмо Минприроды России от 21 октября 2021 г. № 15-29/32601 с информацией об оспариваемом акте он не получал, и ссылка на него в обжалуемом решении необоснованна.

Вывод суда:

Апелляционная коллегия согласилась с судом первой инстанции, установив, что судом первой инстанции обоснованно принято во внимание имеющееся в материалах дела письмо Минприроды России от 21 октября 2021 г. № 15-29/32601, адресованное Бриниху В.А., в котором содержится информация об оспариваемом акте.

Данное письмо является ответом на обращение административного истца о доработке проекта приказа Минприроды России «Об утверждении Положения о Кавказском государственном природном биосферном заповеднике», в котором также имеется ссылка на Распоряжение.

Таким образом, письмо подтверждает, что истец был осведомлён об оспариваемом акте и имел возможность обратиться в суд в установленный срок.

6. Отсутствие объективных препятствий к подаче иска

Вывод суда:

Каких-либо обстоятельств, объективно исключавших возможность подачи административного искового заявления об оспаривании Распоряжения в установленный законом срок, административным истцом не приведено, в связи с чем оснований для восстановления пропущенного процессуального срока не имеется.

7. Компетенция суда и принцип разделения властей

Правовая база:

Статья 10 Конституции РФ закрепляет конституционный принцип разделения властей.

Позиция истца:

Бриних В.А. полагал, что требование об обязании Правительства РФ обеспечить приведение структуры Кавказского государственного природного биосферного заповедника в соответствие с концепцией биосферных резерватов программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера» не является вмешательством судебных органов в компетенцию органов исполнительной власти, а направлено на устранение нарушений законодательства РФ в части исполнения международных обязательств.

Вывод суда:

Апелляционная коллегия отклонила этот довод, установив, что требование об обязании Правительства РФ обеспечить приведение структуры Кавказского государственного природного биосферного заповедника в соответствие с концепцией биосферных резерватов программы ЮНЕСКОГО «Человек и биосфера» сводится, по существу, к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере и необходимости иной регламентации отношений, связанных с особенностями режима охраны государственного природного биосферного заповедника, находящегося в ведении Минприроды России.

Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда РФ. Исходя из конституционного принципа разделения властей, закреплённого в статье 10 Конституции РФ, вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суд в рамках рассмотрения административного дела в порядке главы 22 КАС РФ не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.

8. Соблюдение процессуального порядка при переходе к рассмотрению по существу

Правовая база:

Согласно части 2 статьи 139 КАС РФ, суд, признав административное дело подготовлен