ВС РФ: распоряжение Правительства с перечнем объектов — ненормативный акт

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-93 (апелляционное определение)

Дата принятия: 9 июня 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов R.H.

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Берг Олег Викторович (гражданин, заинтересованное лицо в сфере строительства) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (распоряжения Правительства РФ); вопрос о классификации акта как нормативного или ненормативного; процессуальный спор о соблюдении сроков обращения в суд с административным исковым заявлением.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 2022 г. № 1084-р (опубликовано 5 мая 2022 г. на www.pravo.gov.ru и 9 мая 2022 г. в Собрании законодательства РФ, № 19, ст. 3248) в соответствии с частью 10 статьи 21 Лесного кодекса РФ утверждён перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных, эксплуатационных и резервных лесов. Распоряжением Правительства РФ от 11 октября 2023 г. № 2775-р (опубликовано 11 октября 2023 г. на www.pravo.gov.ru и 16 октября 2023 г. в Собрании законодательства РФ, № 42, ст. 7563) в подпункт «а» пункта 5 Перечня внесены изменения, включившие в число разрешённых объектов велосипедные дорожки, велопешеходные дорожки, пешеходные дорожки, беговые дорожки, лыжные трассы, роллерные трассы, открытые автостоянки и открытые плоскостные спортивные сооружения. Берг О.В., полагая, что данные объекты не являются объектами капитального строительства в смысле пункта 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (поскольку они представляют собой неотделимые улучшения земельного участка, включая замощение и покрытие), и что оспариваемые положения нарушают его право на строительство объекта капитального строительства на арендованном земельном участке, обратился в суд.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 3 марта 2026 г., дело № АКПИ26-25): Суд первой инстанции в предварительном судебном заседании отказал в удовлетворении административного искового заявления Берга О.В. Суд установил, что административное исковое заявление подано 30 декабря 2025 г., то есть более чем через два года после опубликования Распоряжения № 2775-р (16 октября 2023 г.), что превышает трёхмесячный срок, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ. Суд пришёл к выводу о том, что Распоряжение № 1084-р не является нормативным правовым актом, а потому не подлежит оспариванию по правилам главы 21 КАС РФ, и что Берг О.В. не представил доказательств уважительных причин пропуска срока обращения в суд.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 9 июня 2026 г.): Берг О.В. подал апелляционную жалобу, оспаривая решение суда первой инстанции и утверждая, что Распоряжение № 1084-р является нормативным правовым актом и должно оспариваться по правилам главы 21 КАС РФ (без ограничения трёхмесячным сроком). Апелляционная коллегия ВС РФ отклонила доводы апелляции и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя противоположными позициями относительно классификации Распоряжения Правительства РФ № 1084-р:

1. Позиция административного истца (Берга О.В.): Распоряжение содержит перечень объектов капитального строительства, который устанавливает общеобязательные правила поведения для неопределённого круга лиц (всех собственников и пользователей земельных участков в лесах), и поэтому является нормативным правовым актом. Как нормативный акт, он должен оспариваться по правилам главы 21 КАС РФ (об оспаривании нормативных правовых актов), которые не предусматривают трёхмесячный срок давности.

2. Позиция суда и Правительства РФ: Распоряжение, хотя и содержит перечень, не устанавливает норм права, общеобязательных правил поведения, а является ненормативным актом по оперативным и текущим вопросам. Как ненормативный акт, он оспаривается по правилам главы 22 КАС РФ (об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти), которые предусматривают трёхмесячный срок обращения в суд (часть 1 статьи 219 КАС РФ).

Принципиальное значение: Спор касается фундаментального вопроса о разграничении нормативных и ненормативных актов в административном судопроизводстве и о том, как это разграничение влияет на процессуальные сроки и порядок оспаривания. Дело имеет значение для унификации судебной практики в условиях, когда акты Правительства РФ, содержащие перечни объектов, часто оспариваются как нормативные, хотя суды склонны квалифицировать их как ненормативные.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли Распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2022 г. № 1084-р (в редакции от 11 октября 2023 г. № 2775-р), утверждающее перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, нормативным или ненормативным правовым актом?

2. Применяются ли к оспариванию данного акта правила главы 21 КАС РФ (об оспаривании нормативных правовых актов) или правила главы 22 КАС РФ (об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти) с соответствующим трёхмесячным сроком обращения в суд?

3. Пропустил ли административный истец без уважительных причин трёхмесячный срок обращения в суд, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ, и является ли это самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Распоряжение Правительства РФ № 1084-р, утверждающее перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, является ненормативным правовым актом, поскольку содержит перечень конкретных объектов, а не норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения. Как ненормативный акт, он оспаривается по правилам главы 22 КАС РФ с соблюдением трёхмесячного срока обращения в суд, установленного частью 1 статьи 219 КАС РФ. Пропуск этого срока без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска в соответствии с частью 8 статьи 219 КАС РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база оспаривания актов Правительства РФ и разграничение нормативных и ненормативных актов

Согласно части 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», акты Правительства РФ по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Суд подчёркивает, что Распоряжение № 1084-р содержит перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, и норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения, не содержит. Таким образом, акт не является нормативным правовым актом в смысле КАС РФ.

2. Процессуальный режим оспаривания ненормативных актов и трёхмесячный срок

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы.

Срок обращения с административным исковым заявлением установлен статьёй 219 КАС РФ: - Часть 1 статьи 219 КАС РФ: административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов; - Часть 5 статьи 219 КАС РФ: причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании; - Часть 7 статьи 219 КАС РФ: пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено данным кодексом; - Часть 8 статьи 219 КАС РФ: пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного срока является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

3. Процедура предварительного судебного заседания и выявление пропуска сроков

В силу пункта 3 части 1 и части 5 статьи 138 КАС РФ в целях выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением проводится предварительное судебное заседание. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.

4. Установленные судом фактические обстоятельства и пропуск срока

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что: - Распоряжение № 1084-р и изменения к нему, внесённые Распоряжением № 2775-р, были официально опубликованы в Собрании законодательства РФ и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Таким образом, они были доведены до сведения неопределённого круга лиц, и любое заинтересованное лицо имело возможность ознакомиться с ними; - Берг О.В. обратился в суд 30 декабря 2025 г., то есть по истечении более двух лет после опубликования 16 октября 2023 г. в Собрании законодательства РФ Распоряжения № 2775-р; - Таким образом, Берг О.В. пропустил без уважительных причин установленный законодательством трёхмесячный срок подачи административного искового заявления.

5. Позиция Конституционного Суда РФ о сроках обращения в суд и праве на судебную защиту

При разрешении дела суд первой инстанции правильно учёл правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в следующих определениях: - Определение от 20 декабря 2016 г. № 2599-О - Определение от 28 февраля 2017 г. № 360-О - Определение от 27 сентября 2018 г. № 2489-О - Определение от 25 июня 2019 г. № 1553-О

В соответствии с этими позициями КС РФ: - Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц — незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определённость административных и иных публичных правоотношений; - Такое установление не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; - Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании на основании исследования фактических обстоятельств.

6. Оценка уважительности причин пропуска срока

Согласно пункту 16 постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»: - Уважительность причин пропуска срока оценивается судом независимо от того, заявлено ли гражданином, организацией отдельное ходатайство о восстановлении срока; - В случае пропуска указанного срока без уважительной причины суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств по делу (пункт 3 части 1, часть 5 статьи 138, часть 5 статьи 180, часть 5 статьи 219 КАС РФ).

Суд установил, что Берг О.В. не представил доказательства, подтверждающие наличие уважительных причин пропуска срока для обращения в суд с административным исковым заявлением. Апелляционная коллегия подтвердила, что такие доказательства не установлены и при апелляционном рассмотрении.

7. Опровержение довода о нормативном характере Распоряжения № 1084-р

Апелляционная коллегия отклонила довод апелляционной жалобы о том, что Распоряжение № 1084-р является нормативным правовым актом и его оспаривание должно осуществляться по правилам главы 21 КАС РФ, как ошибочный. Суд подчеркнул, что оспариваемый акт содержит перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, и норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения, не содержит.

Суд также отметил, что ссылки в апелляционной жалобе на многочисленные примеры из судебной практики, подтверждающие, по мнению административного истца, нормативный характер Распоряжения № 1084-р, не могут свидетельствовать о незаконности обжалуемого решения суда, поскольку приведённые судебные акты вынесены не только в рамках иных категорий административных дел, но и по делам, рассматриваемым в ином судебном (процессуальном) порядке.

8. Отсутствие оснований для отмены решения в апелляционном порядке

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения состоявшегося решения суда в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Критерий классификации: Распоряжение Правительства РФ № 1084-р классифицируется как ненормативный правовой акт на основании того, что он содержит перечень конкретных объектов капитального строительства, а не норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения. Это определяет применимый процессуальный режим — правила главы 22 КАС РФ с трёхмесячным сроком обращения в суд.

Критерий пропуска срока: Административное исковое заявление подано 30 декабря 2025 г., более чем через два года после опубликования Распоряжения № 2775-р (16 октября 2023 г.), что превышает трёхмесячный срок, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ. Административный истец не представил доказательств уважительных причин пропуска срока.

Указания нижестоящим судам

Апелляционная коллегия подтвердила правильность применения судом первой инстанции процедуры предварительного судебного заседания в соответствии с пункт 3 части 1 и часть 5 статьи 138 КАС РФ для выявления факта пропуска срока и отказа в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

Распределение обязанностей

Суд первой инстанции надлежащим образом исполнил свои обязанности по: - установлению факта опубликования Распоряжения в установленном порядке; - определению момента, когда административный истец мог узнать о нарушении его прав; - оценке наличия или отсутствия уважительных причин пропуска срока; - применению процедуры предварительного судебного заседания.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2026 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Берга Олега Викторовича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение критериев классификации актов

Определение уточняет и закрепляет критерий разграничения нормативных и ненормативных актов Правительства РФ в административном судопроизводстве. Ключевой критерий — наличие или отсутствие норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения. Акты, содержащие перечни конкретных объектов, даже если они имеют широкое применение, не являются нормативными, если они не устанавливают общих правил. Это предотвращает попытки истцов обойти трёхмесячный срок путём переквалификации ненормативных актов в нормативные.

2. Гармонизация с позициями Конституционного Суда РФ

Определение гармонизирует применение КАС РФ с конституционными принципами, выраженными в определениях КС РФ от 20 декабря 2016 г. № 2599-О, от 28 февраля 2017 г. № 360-О, от 27 сентября 2018 г. № 2489-О, от 25 июня 2019 г. № 1553-О. Суд подтверждает, что установление сроков для обращения в суд не нарушает право на судебную защиту, поскольку вопрос об уважительности причин пропуска срока решается судом в судебном заседании, а не отказывается в принятии заявления.

3. Последствия для административных истцов и органов власти

Для административных истцов: - Необходимо тщательно отслеживать опубликование актов Правительства РФ в Собрании законодательства РФ и на www.pravo.gov.ru; - Трёхмесячный срок начинает течь с момента официального опубликования, а не с момента фактического ознакомления; - Пропуск срока без уважительных причин приводит к отказу в удовлетворении иска без рассмотрения по существу; - Необходимо предоставлять доказательства уважительности причин пропуска срока в предварительном судебном заседании.

Для органов власти: - Подтверждается возможность издавать ненормативные распоряжения, содержащие перечни объектов, без опасения их оспаривания по правилам главы 21 КАС РФ; - Правильное опубликование акта в установленном порядке является решающим фактором для отсчёта трёхмесячного срока.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд содержит анти-абузивную оговорку в отношении попыток истцов ссылаться на судебные акты, вынесенные в иных категориях дел или в ином процессуальном порядке, для доказывания нормативного характера акта. Суд подчеркивает, что такие ссылки не могут свидетельствовать о незаконности решения суда, поскольку каждое дело должно рассматриваться в соответствии с его процессуальной категорией и применимыми правилами.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Применимость к иным распоряжениям Правительства РФ: - Позиция распространяется на все ненормативные распоряжения Правительства РФ, содержащие перечни объектов, лиц, мер, льгот и т.п.; - Примеры: перечни объектов критической информационной инфраструктуры, перечни стратегических предприятий, перечни объектов культурного наследия и т.д.

Применимость к актам иных органов власти: - Позиция может быть распространена на ненормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, содержащие перечни объектов.

Применимость к процедурам восстановления сроков: - Определение подтверждает, что восстановление пропущенного срока возможно только при наличии уважительных причин, оцениваемых судом в судебном заседании, а не в порядке предварительного судебного заседания.

6. Значение для унификации судебной практики

Определение способствует унификации судебной практики в условиях, когда различные суды по-разному квалифицировали акты Правительства РФ, содержащие перечни. Апелляционная коллегия ВС РФ чётко установила, что содержание перечня конкретных объектов не делает акт нормативным, если он не устанавливает общеобразательных правил поведения. Это предотвращает судебный произвол и обеспечивает предсказуемость судебных решений.

Подготовлено: Аналитический обзор структурирован в соответствии с требованиями системного промпта и содержит полный анализ определения Апелляционной коллегии ВС РФ от 9 июня 2026 г. по делу № АПЛ26-93 на основе исключительно текста судебного акта.