ВС РФ: критерии Банка России по оценке риска клиентов — не нормативный акт

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-108; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат административного судопроизводства)

Дата принятия: 5 июня 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Киселев А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Терещенко Дмитрий Александрович (индивидуальный предприниматель) - Административный ответчик: Совет директоров Центрального банка Российской Федерации (Банк России) - Заинтересованные лица: Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное судопроизводство — оспаривание нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Хозяйственная операция и конфликт

24 июня 2022 г. Совет директоров Центрального банка Российской Федерации принял решение «О критериях отнесения Банком России юридических лиц (за исключением кредитных организаций, государственных органов и органов местного самоуправления) (индивидуальных предпринимателей), зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации, к группам риска совершения подозрительных операций» (далее — Решение). Решение было опубликовано на официальном сайте Банка России (www.cbr.ru) 1 июля 2022 г.

Критерии, содержащиеся в Решении, включали оценку: (1) юридического лица и видов его деятельности; (2) операций по счетам в кредитных организациях; (3) учредителей, участников и руководителей; (4) аффилированности с иными лицами, совершающими подозрительные операции; (5) результатов национальной и секторальной оценки рисков; (6) информации от государственных органов.

25 июня 2024 г. Терещенко Д.А. получил от ООО «Банк Точка» сообщение об отнесении его к группе высокой степени риска совершения подозрительных операций и применении мер, предусмотренных пунктом 5 статьи 77 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» (далее — Закон о противодействии легализации доходов).

Процессуальная история по инстанциям

Арбитражный суд г. Москвы (решение от 10 декабря 2024 г., дело № А40-229642/24-148-1071): Отказал в удовлетворении заявления Терещенко Д.А. об оспаривании решения кредитной организации, ссылаясь на Критерии Банка России.

Верховный Суд Российской Федерации (решение от 11 марта 2025 г., дело № АКПИ25-52): Отказал в удовлетворении административного иска Терещенко Д.А. об оспаривании Решения Банка России, признав, что оно не является нормативным правовым актом и не подлежит государственной регистрации в Минюст России.

Основание передачи в Апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба Терещенко Д.А. на решение ВС РФ от 11 марта 2025 г. Апеллянт просил отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на существенное нарушение норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на квалификации статуса Решения Банка России: является ли оно нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в Минюст России в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Центральном банке), или это иной акт, применяемый исключительно Банком России в рамках его полномочий по оценке риска.

Конфликт интересов: с одной стороны, индивидуальный предприниматель (Терещенко Д.А.) утверждает, что Критерии содержат нормы, обязательные для кредитных организаций и рассчитанные на неоднократное применение, а потому должны быть зарегистрированы и содержать конкретные качественные и количественные признаки. С другой стороны, Банк России и государственные органы (Росфинмониторинг, Минюст России) настаивают, что Решение — это внутренний инструмент оценки риска, не содержащий правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц, и не изменяющий правоотношения между кредитными организациями и их клиентами.

Принципиальное значение дела заключается в разграничении между нормативными актами Банка России (издаваемыми в форме указаний, положений и инструкций) и иными актами (методическими рекомендациями, разъяснениями, распорядительными актами), а также в определении пределов дискреции Банка России при формулировании критериев оценки риска.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли Решение Совета директоров Банка России от 24 июня 2022 г. о критериях отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к группам риска совершения подозрительных операций нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в Минюст России?

2. Содержат ли Критерии правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений?

3. Нарушает ли отсутствие в Критериях конкретных качественных и количественных признаков оценки финансово-хозяйственной деятельности требования законодательства о противодействии легализации доходов и Закона о Центральном банке?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Решение Банка России от 24 июня 2022 г. о критериях отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к группам риска совершения подозрительных операций не является нормативным правовым актом. Оно представляет собой акт, применяемый исключительно Банком России в рамках осуществления полномочий по оценке степени риска совершения подозрительных операций, не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, и не влечёт за собой изменения или прекращения правоотношений между кредитными организациями и их клиентами. Следовательно, государственной регистрации в Минюст России не подлежит.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база компетенции Банка России

Апелляционная коллегия исходит из того, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о Центральном банке и другими федеральными законами (статья 1 Закона о Центральном банке).

Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платёжной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации (статья 3 Закона о Центральном банке).

Банк России осуществляет оценку степени (уровня) риска совершения подозрительных операций кредитными организациями, филиалами иностранных банков, клиентами кредитных организаций и клиентами филиалов иностранных банков — юридическими лицами (за исключением кредитных организаций, филиалов иностранных банков, государственных органов и органов местного самоуправления) (индивидуальными предпринимателями), зарегистрированными в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 18 статьи 4 Закона о Центральном банке).

2. Полномочие на определение критериев и процедура согласования

Часть четвёртая статьи 91 Закона о Центральном банке закрепляет, что Банк России относит юридические лица и индивидуальных предпринимателей к группам риска совершения подозрительных операций на основании критериев, которые определяются Банком России по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, финансированию терроризма, экстремистской деятельности и финансированию распространения оружия массового уничтожения, и утверждаются Советом директоров.

В целях реализации этого полномочия по согласованию с Росфинмониторингом и на основании проведённой им в 2018 и 2022 гг. национальной оценки рисков Совет директоров Банка России принял Решение, содержащее Критерии. Таким образом, оспариваемый акт утверждён компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий.

3. Требование об официальном опубликовании

Часть вторая статьи 18 Закона о Центральном банке устанавливает требование об обязательном официальном опубликовании Решения в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России» и (или) на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.cbr.ru) в течение 10 дней со дня его принятия. Решение было опубликовано 1 июля 2022 г., что соответствует установленному порядку.

4. Критерии нормативности согласно Положению Банка России и постановлению Пленума ВС РФ

Апелляционная коллегия применяет Положение Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» (далее — Положение).

Согласно пункту 1.2 Положения нормативным актом Банка России является издаваемый Банком России акт, направленный на установление, изменение или признание утратившими силу норм права постоянного или временного характера, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации и обязательных для круга лиц, определённых статьёй 7 Закона о Центральном банке, и (или) направленный на установление, изменение или признание утратившими силу норм права постоянного или временного характера, регулирующих внутреннюю деятельность Банка России (включая вопросы трудового права), рассчитанных на неоднократное применение и обязательных для системы Банка России.

Пункт 1.3 Положения перечисляет акты, которые не являются нормативными актами Банка России: официальные разъяснения Банка России, распорядительные акты Банка России, методические рекомендации Банка России, положения о структурных подразделениях, акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования, иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в пункте 1.2 Положения.

Пункт 1.4 Положения определяет, что нормативные акты Банка России могут быть изданы в форме инструкции Банка России, положения Банка России или указания Банка России.

Таким образом, форма, в которой изданы Критерии, не подпадает под предъявляемые Законом о Центральном банке и Положением требования к изданию нормативных актов Банка России.

Апелляционная коллегия ссылается на пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в котором разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

5. Анализ содержания Решения: отсутствие правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц

Апелляционная коллегия проанализировала положения статей 76, 77 и 78 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов, а также статьи 91 Закона о Центральном банке и пришла к выводу, что:

Банк России доводит информацию об отнесении соответствующих юридических лиц к группам риска совершения подозрительных операций до кредитных организаций и филиалов иностранных банков, которые при осуществлении внутреннего контроля с момента получения этой информации вправе её использовать в качестве дополнительного фактора, влияющего на оценку степени (уровня) риска совершения соответствующим клиентом подозрительных операций.

Принятое Банком России решение об отнесении юридического лица (индивидуального предпринимателя) к высокой степени (уровня) риска совершения подозрительных операций само по себе не влечёт за собой изменения или прекращения правоотношений между кредитными организациями и их клиентами.

При осуществлении внутреннего контроля именно кредитная организация, филиал иностранного банка, использующие информацию Банка России об отнесении рассматриваемых по данному делу категорий юридических лиц к группам риска совершения подозрительных операций, применяют меры, перечисленные в пункте 5 статьи 7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов. Таким образом, именно кредитные организации, а не Банк России, издают нормативные акты, обязательные для их клиентов.

6. Механизм пересмотра и судебной защиты

Закон устанавливает возможность пересмотра высокой степени (уровня) риска по заявлению юридического лица (индивидуального предпринимателя), наделяя при этом Банк России соответствующими полномочиями в указанной сфере.

В случае несогласия с решением Банка России об отсутствии оснований для изменения заявителю высокой степени (уровня) риска совершения подозрительных операций заявитель вправе оспорить его в судебном порядке или обжаловать его в межведомственную комиссию в установленном порядке.

Это свидетельствует о том, что решение Банка России об отнесении к группе риска — это индивидуальный акт, подлежащий судебному контролю, а не нормативный акт.

7. Функциональное назначение Решения

Решение утверждено Банком России в целях осуществления функций по оценке степени (уровня) риска совершения подозрительных операций и не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, а представляет собой акт, применяемый исключительно Банком России в рамках осуществления полномочий по отнесению юридических лиц (за исключением кредитных организаций, филиалов иностранных банков, государственных органов и органов местного самоуправления) (индивидуальных предпринимателей), зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации, к группам риска совершения подозрительных операций.

8. Содержание и источники Критериев

Критерии, как следует из их содержания, основываются на информации о видах и характере деятельности юридических лиц (за исключением кредитных организаций, государственных органов и органов местного самоуправления) (индивидуальных предпринимателей), зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации, об операциях по их счетам в кредитных организациях, их учредителях (участниках) и руководителях, аффилированности с иными юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), совершающими подозрительные операции, о количестве банковских счетов (вкладов, депозитов), на результатах национальной оценки рисков и секторальной оценки рисков, проведённых в соответствии с Законом о противодействии легализации (отмыванию) доходов, а также на информации, поступившей от государственных органов, и иной информации, что в полной мере согласуется с требованиями статьи 9 Закона о Центральном банке.

Таким образом, Критерии соответствуют законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере.

9. Возражение против аргумента о неопределённости

Апелляционная коллегия отклоняет довод Терещенко Д.А. о том, что Критерии незаконны, поскольку отсутствие в них конкретных качественных и количественных признаков оценки финансово-хозяйственной деятельности юридического лица допускает неограниченное усмотрение.

Разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня, а использование обобщённых формулировок преследует цель эффективного применения Критериев к неограниченному числу конкретных ситуаций.

Оценка уровня риска осуществляется Банком России по совокупности установленных критериев индивидуально в каждом конкретном случае исходя из характера и масштаба деятельности юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) и проводимых им операций с денежными средствами, в которых также учитываются значительность, длительность и систематичность.

Таким образом, суд признаёт, что обобщённые формулировки — это не недостаток, а необходимое условие эффективного применения критериев к разнообразным фактическим ситуациям.

10. Разграничение компетенции между абстрактным и конкретным нормоконтролем

Апелляционная коллегия указывает, что доводы апелляционной жалобы фактически сводятся к несогласию с выводами арбитражного суда по конкретному делу с участием Терещенко Д.А.

Между тем разрешение такого рода вопросов, предполагающее установление фактических обстоятельств конкретного дела и оценку доказательств, не относится к компетенции данного суда, рассматривающего дело в порядке абстрактного нормоконтроля.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий формально-содержательного анализа нормативности акта:

1. Форма издания: Решение не издано в форме указания, положения или инструкции Банка России, как того требует Положение № 602-П и Закон о Центральном банке (статья 7).

2. Содержание: Решение не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

3. Функциональное назначение: Решение применяется исключительно Банком России в рамках осуществления полномочий по оценке риска и не влечёт за собой автоматического изменения правоотношений между кредитными организациями и их клиентами.

4. Механизм реализации: Кредитные организации, а не Банк России, принимают решения об применении мер в отношении клиентов, используя информацию Банка России как дополнительный фактор.

Указания нижестоящим судам

Апелляционная коллегия подтвердила, что суды при рассмотрении дел об оспаривании решений кредитных организаций об отнесении клиентов к группам риска должны:

1. Различать между информацией Банка России об отнесении к группе риска (которая не является нормативным актом и не подлежит государственной регистрации) и решениями кредитных организаций об применении мер (которые могут быть оспорены в судебном порядке).

2. Учитывать, что Банк России осуществляет оценку риска индивидуально в каждом конкретном случае по совокупности критериев, учитывая характер, масштаб, значительность, длительность и систематичность деятельности и операций.

3. Признавать возможность пересмотра решения Банка России об отнесении к группе риска по заявлению юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также возможность судебного оспаривания такого решения.

Распределение обязанностей

• Банк России: осуществляет оценку степени риска и доводит информацию об отнесении к группам риска до кредитных организаций; рассматривает заявления о пересмотре решения об отнесении к группе риска; может быть привлечена в качестве ответчика при судебном оспаривании её решения об отсутствии оснований для изменения группы риска.

• Кредитные организации: используют информацию Банка России как дополнительный фактор при осуществлении внутреннего контроля; принимают самостоятельные решения об применении мер в отношении клиентов; несут ответственность за обоснованность и законность своих решений.

• Суды: при рассмотрении дел об оспаривании решений кредитных организаций должны анализировать обоснованность применения мер в конкретном случае, а не оспаривать саму информацию Банка России об отнесении к группе риска.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Терещенко Дмитрия Александровича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к функциональному подходу

Определение закрепляет функциональный подход к квалификации нормативности акта, отходя от чисто формального анализа. Суд не ограничился проверкой формы издания (указание, положение, инструкция), но проанализировал содержание, назначение и механизм реализации Решения. Это позволило суду правильно квалифицировать Решение как внутренний инструмент оценки риска, а не как нормативный акт, обязательный для неопределённого круга лиц.

2. Гармонизация с позициями ВС РФ и КС РФ

Определение опирается на постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, которое устанавливает универсальные критерии нормативности акта. Суд применил эти критерии последовательно и логично, продемонстрировав, что Решение не отвечает ни одному из них.

Определение также согласуется с Положением Банка России № 602-П, которое чётко разграничивает нормативные акты (указания, положения, инструкции) и иные акты (разъяснения, методические рекомендации, распорядительные акты).

3. Последствия для участников финансового мониторинга

Для Банка России:

• Подтверждение полномочия на определение критериев оценки риска без необходимости государственной регистрации в Минюст России.
• Признание возможности использования обобщённых формулировок в критериях, что обеспечивает гибкость при применении к разнообразным фактическим ситуациям.
• Подтверждение необходимости согласования критериев с Росфинмониторингом и проведения национальной оценки рисков.

Для кредитных организаций:

• Информация Банка России об отнесении клиента к группе риска — это дополнительный фактор, а не обязательное основание для применения мер.
• Кредитные организации сохра