ВС отменил решение о незаконности раздела земель сельхозназначения без проекта планировки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-61-К4; Определение СКГД ВС РФ от 13 мая 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В., Петрушкин В.А. (докладчик)

Стороны: - Истец (истец по первоначальному иску): Администрация муниципального образования Темрюкский район (орган публичной власти) - Ответчики (ответчики по первоначальному иску, кассанты): Погиба М.А., Семенченко В.А., Вовку А.В., Вдовиченко С.В., Занин В.Н., Жарникова Л.Н., Мельник В.И., Демченко А.В., Алексеев А.А., Сербин А.А., Гончаров А.Г., Быкова Л.Л., Рудавина Л.П., Швец В.А., Зуйкова Ж.Ю. (граждане — собственники земельных участков)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; административно-правовой спор о законности кадастровых работ и государственной регистрации прав на недвижимое имущество

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в суд с исковыми требованиями о: - признании незаконными межевого плана и раздела земельных участков; - признании незаконной постановки вновь образованных земельных участков на государственный кадастровый учет; - снятии земельных участков с государственного кадастрового учета; - аннулировании записей государственной регистрации прав.

Правовое основание: нарушение требований градостроительного и земельного законодательства при разделе земельных участков сельскохозяйственного назначения без предварительной подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Возражения ответчиков: Ответчики (собственники образованных земельных участков) возражали против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на то, что раздел земельного участка осуществлен в соответствии с законом, целевое назначение и вид разрешенного использования сохранены, процедура государственной регистрации проведена надлежащим образом.

Решение первой инстанции (Темрюкский районный суд Краснодарского края, 5 декабря 2023 г.): В удовлетворении исковых требований отказано. Суд первой инстанции, руководствуясь п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ и приказом Минэкономразвития РФ от 8 декабря 2015 г. № 921, пришел к выводу, что решение собственника о разделе земельного участка не оспорено и недействительным не признано, процедура государственной регистрации осуществлена в установленном законом порядке, спорные земельные участки соответствуют градостроительным регламентам и не противоречат требованиям градостроительного и земельного кодексов.

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 4 июня 2024 г.): Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам отменило решение районного суда и приняло новое решение об удовлетворении исковых требований администрации. Апелляционный суд пришел к выводу, что раздел земельных участков до утверждения документации по планировке территории не соответствует требованиям градостроительного и земельного законодательства; 57 земельных участков образованы и поставлены на кадастровый учет в нарушение градостроительного регламента, установленного для территориальной зоны «СХ-3», в нарушение ст. 42 Градостроительного кодекса РФ, без разработанной и утвержденной документации по планировке территории (проекта планировки и проекта межевания) с необходимым установлением планировочной структуры, улично-дорожной сети, красных линий и т.д.

Постановление КСОЮ (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 8 октября 2024 г.): Определение судебной коллегии по гражданским делам оставило апелляционное определение без изменения, согласившись с выводами суда апелляционной инстанции.

Кассационные жалобы в ВС РФ: Жарникова Л.Н. и Семенченко В.А. (два из ответчиков — собственников образованных земельных участков) подали кассационные жалобы на апелляционное определение от 4 июня 2024 г. и определение кассационного суда от 8 октября 2024 г., ставя вопрос об отмене этих судебных актов как незаконных. Представитель кассантов (Татлыбаев Н.С.) поддержал доводы кассационной жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом органа публичной власти (администрации муниципального образования) в соблюдении требований градостроительного и земельного законодательства при разделе земельных участков сельскохозяйственного назначения и интересом граждан-собственников в защите своего права собственности на образованные в результате раздела земельные участки, которые были надлежащим образом зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН).

Конфликт норм: - требования ст. 42 Градостроительного кодекса РФ о необходимости подготовки документации по планировке территории (проекта планировки и проекта межевания) при разделе земельных участков; - положения ст. 11.2 и 11.4 Земельного кодекса РФ о праве собственника разделить земельный участок с сохранением целевого назначения и вида разрешенного использования; - требования Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ о ведении гражданами садоводства и огородничества, согласно которому разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется.

Категория проблемы: Материально-правовая (земельное право, градостроительное право) с элементами административно-правовой (кадастровые работы, государственная регистрация прав).

Причина передачи на коллегию: Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права, допущенными судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и касались толкования и применения норм земельного и градостроительного законодательства, имеющих значение для единообразного применения закона.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Требуется ли подготовка и утверждение документации по планировке территории (проекта планировки и проекта межевания) при разделе земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности, с сохранением его целевого назначения и вида разрешенного использования?

2. Нарушает ли раздел земельного участка сельскохозяйственного назначения на 57 участков, часть из которых предназначена для ведения садоводства, требования градостроительного и земельного законодательства, если целевое назначение и вид разрешенного использования сохранены?

3. Являются ли межевые планы, составленные в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 8 декабря 2015 г. № 921, незаконными, если в них воспроизведены сведения о категории земель и виде разрешенного использования исходного земельного участка?

4. Подлежит ли отмене государственная регистрация прав на земельные участки, образованные путем раздела, если межевые планы составлены надлежащим образом и не содержат нарушений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что апелляционное и кассационное определения подлежат отмене как содержащие существенные нарушения норм материального права. Суды апелляционной и кассационной инстанций ошибочно применили требования о необходимости подготовки документации по планировке территории к разделу земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности, с сохранением целевого назначения и вида разрешенного использования. Раздел земельного участка, осуществленный собственником с сохранением целевого назначения и вида разрешенного использования, не требует предварительной подготовки проекта планировки территории, а межевые планы, составленные в соответствии с установленными требованиями, являются законными.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения и принцип целевого назначения

Судебная коллегия указала, что согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории.

Статья 77 Земельного кодекса РФ определяет, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Статьи 78 и 79 Земельного кодекса РФ устанавливают правовое регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения и особенности использования сельскохозяйственных угодий.

Коллегия подчеркнула, что при разрешении спора следовало учитывать специальное правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения с учетом общего порядка, предъявляемого законом для образования земельных участков.

2. Право собственника на раздел земельного участка с сохранением целевого назначения

Согласно п. 2 ст. 11.4 Земельного кодекса РФ при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки.

Пункт 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ предусматривает, что целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Коллегия установила, что исходные земельные участки имели категорию — земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования — для сельскохозяйственного производства. В результате раздела исходных земельных участков по решению собственника от 25 марта 2019 г. образовано 57 земельных участков с сохранением их целевого назначения и вида разрешенного использования. На этом основании коллегия признала вывод суда апелляционной инстанции о нарушении целевого назначения при разделе исходного участка, находящегося в частной собственности, ошибочным, при этом нарушения нормативов по формированию земельных участков не установлено.

3. Требования к подготовке документации по планировке территории

Пункт 1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

Пункт 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что подготовка документов по планировке территории является обязательной в случаях, предусмотренных в этом пункте, при условии размещения объектов капитального строительства.

Коллегия пришла к выводу, что судам следовало установить необходимость подготовки документов по планировке территории земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности, при сохранении его целевого использования (ст. 78 Земельного кодекса РФ). Таким образом, обязательность подготовки документации по планировке территории зависит от наличия объектов капитального строительства, а не от самого факта раздела земельного участка.

4. Использование земель сельскохозяйственного назначения под садоводство без перевода в другую категорию

Коллегия отметила, что судом апелляционной инстанции не учтено, что для цели использования земельных участков сельскохозяйственного назначения под садоводство не требуется их перевод в другую категорию. При этом до перевода таких земель в другую категорию отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленного для ведения садоводства и дачного хозяйства.

5. Применение Федерального закона № 217-ФЗ о садоводстве и огородничестве

Согласно ст. 4.1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего назначения (п. 1).

Пункт 2 ст. 4.1 Закона № 217-ФЗ предусматривает, что территория садоводства или огородничества может быть создана на землях сельскохозяйственного назначения или землях населенных пунктов.

Пункт 3 ст. 4.1 Закона № 217-ФЗ устанавливает, что местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории. Разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется, но может быть осуществлена по решению общего собрания членов товарищества.

Коллегия установила, что часть образованных в результате раздела земельного участка сельскохозяйственного назначения имеют вид разрешенного использования для ведения садоводства, а часть — для сельскохозяйственного производства, что исключает необходимость подготовки проекта планировки, в том числе при ведении садоводства без создания товарищества (п. 1 ст. 6 Закона № 217-ФЗ).

6. Градостроительные регламенты и территориальные зоны

Пункт 1 части 6 ст. 30 и пункт 2 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ предусматривают, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и указываются в градостроительном регламенте в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Пункт 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что градостроительный регламент обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Пункт 8 ст. 1 и пункт 3 части 2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ предусматривают, что градостроительные регламенты включаются в правила землепользования и застройки, являющиеся документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Часть 3 ст. 9, части 9 и 10 ст. 31, пункт 2 части 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ определяют принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориальной планировки, который должен соответствовать правилам землепользования и застройки.

Коллегия указала, что в связи с этим подлежали оценке доказательства о включении спорных участков в соответствующие территориальные зоны, установленные в границах населенных пунктов (ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

7. Требования к межевому плану и его соответствие законодательству

Часть 1 ст. 22 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и пункт 1 приложения к приказу Росреестра от 14 декабря 2021 г. № П/0592 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» определяют, что межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках.

Из имеющихся в материалах дела доказательств следует, что межевые планы по образованию земельных участков путем раздела были выполнены в соответствии с требованиями, предусмотренными приказом Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке», при образовании новых участков категория и вид разрешенного использования не изменялись.

Поскольку при проведении кадастровых работ в межевые планы были внесены сведения о категории земель образованных земельных участков — земли сельскохозяйственного назначения, и вид — для сельскохозяйственного производства, то выводы суда апелляционной инстанции о незаконности межевых планов являются необоснованными.

Коллегия подчеркнула, что поскольку не были установлены нарушения при подготовке межевого плана, состоящего из текстовой и графической части, то выводы суда апелляционной инстанции нельзя признать законными.

8. Применение СП 53.13330.2011 и требований к планировке территорий садоводческих объединений

Коллегия отметила, что при применении положений пунктов 1–5 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ и СП 53.13330.2011 «СНиП 30-02-97*. Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2010 г. № 849 и введен в действие 20 мая 2011 г.), регулирующих вопросы планирования и застройки территории дачных и садоводческих объединений при предоставлении земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений, судом апелляционной инстанции не учтены следующие обстоятельства: часть образованных участков имеет вид разрешенного использования для ведения садоводства, а часть — для сельскохозяйственного производства, что исключает необходимость подготовки проекта планировки.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд, 4 июня 2024 г.)

1. Неправильное применение требований о документации по планировке территории. Суд апелляционной инстанции ошибочно применил требования ст. 42 Градостроительного кодекса РФ о необходимости подготовки документации по планировке территории к разделу земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности, с сохранением целевого назначения и вида разрешенного использования. Согласно п. 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документов по планировке территории является обязательной только при условии размещения объектов капитального строительства, что в данном деле не установлено.

2. Игнорирование положений Федерального закона № 217-ФЗ. Суд не учел, что согласно п. 3 ст. 4.1 Федерального закона № 217-ФЗ разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется. Часть образованных участков предназначена для ведения садоводства, что исключает необходимость подготовки проекта планировки.

3. Неправильное толкование п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении целевого назначения при разделе исходного участка, однако п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ прямо предусматривает, что целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование исходного земельного участка. В данном деле целевое назначение и вид разрешенного использования сохранены, поэтому вывод суда о нарушении целевого назначения является ошибочным.

4. Отсутствие оценки доказательств о соответствии межевых планов требованиям законодательства. Суд апелляционной инстанции не установил конкретных нарушений при подготовке межевого плана, состоящего из текстовой и графической части, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. № 921. Выводы о незаконности межевых планов являются необоснованными.

5. Неправильное применение требований о территориальных зонах. Суд не провел надлежащую оценку доказательств о включении спорных участков в соответствующие территориальные зоны, установленные в границах населенных пунктов, в соответствии с ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ.

Ошибки кассационного суда (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 8 октября 2024 г.)

Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции, не проведя самостоятельной проверки применения норм материального права. Кассационный суд воспроизвел те же ошибки, что и апелляционный суд, в частности: - неправильное применение требований о документации по планировке территории; - игнорирование положений Федерального закона № 217-ФЗ; - неправильное толкование норм Земельного кодекса РФ о целевом назначении земельных участков.

Характер нарушений в смысле ст. 390.14 ГПК РФ

Судебная коллегия ВС РФ прямо указала, что допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм права являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку они: - повлияли на исход дела (привели к удовлетворению исковых требований администрации вместо их отклонения); - без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя (собственников земельных участков).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 4 июня 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 8 октября 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: дело направлено в суд апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд) для пересмотра в соответствии с позицией ВС РФ.

Правовое основание: статьи 390–390.15 Гражданского процессуального кодекса РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение ВС РФ устанавливает четкий стандарт применения требований о документации по планировке территории при разделе земельных участков сельскохозяйственного назначения. Нижестоящие суды должны учитывать, что:

• подготовка документации по планировке территории является обязательной только при условии размещения объектов капитального строительства, а не при самом факте раздела земельного участка;
• раздел земельного участка с сохранением целевого назначения и вида разрешенного использования не требует предварительной подготовки проекта планировки;
• использование земель сельскохозяйственного назначения под садоводство не требует их перевода в другую категорию и не требует подготовки про