ВС отменил решения судов о незаконности раздела земельного участка без утвержденного проекта планировки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела: 18-КГ25-270-К4
Внутрисудебный номер: 23RS0050-01-2023-004113-70
Дата определения: 5 августа 2025 г.
Состав СКГД: - Председательствующий: Киселёв А.П. - Судьи: Кротова М.В., Петрушкина В.А. (докладчик)

Стороны: - Истец (истец по первой инстанции): Администрация муниципального образования Темрюкский район (орган публичной власти) - Ответчики: - Истомин Игорь Владимировичу (гражданин) - Ромашов Евгений Сергеевич (гражданин, кассант) - Петкевич Марина Анатольевна (гражданин) - Машкен Марат Галиолович (гражданин) - Ермаков Алексей Владимирович (гражданин) - Темрюкский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (орган публичной власти)

Категория спора: Земельно-правовой спор; административно-правовой элемент (оспаривание законности кадастровых действий и регистрационных актов); вещное право (признание незаконности раздела земельного участка и изменения вида разрешённого использования).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в суд с исковыми требованиями о: 1. признании незаконным межевого плана по разделу земельного участка с кадастровым номером [указан в деле]; 2. признании незаконной постановки вновь образованных земельных участков на государственный кадастровый учет; 3. признании незаконным изменения вида разрешённого использования земельных участков; 4. снятии земельных участков с государственного кадастрового учета; 5. восстановлении сведений в ЕГРН в отношении исходного земельного участка.

Правовое основание требований: Нарушение требований Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» при разделе земельного участка и изменении вида разрешённого использования без надлежащих оснований.

Возражения ответчиков

Ответчики (в том числе Ромашов Е.С., впоследствии кассант) возражали против удовлетворения исковых требований, оспаривая законность раздела земельного участка и изменения вида разрешённого использования.

Решение первой инстанции (12 февраля 2024 г.)

Резолюция: Исковые требования администрации удовлетворены.

Ключевые мотивы: Суд первой инстанции (Темрюкский районный суд) пришёл к выводу, что администрацией муниципального образования не принимались муниципальные акты о постановке на государственный кадастровый учет, об объединении, перераспределении и разделе земельного участка. Раздел земельного участка на 9 самостоятельных участков и изменение вида разрешённого использования осуществлены незаконно, в отсутствие правовых оснований, поскольку для указанной территориальной зоны до утверждения документации по планировке территории градостроительные регламенты не применяются.

Постановление апелляции (1 августа 2024 г.)

Резолюция: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда оставило решение районного суда без изменения.

Позиция: Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Постановление кассации (3 декабря 2024 г.)

Резолюция: Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции оставило решение районного суда и апелляционное определение без изменения.

Позиция: Кассационный суд также согласился с выводами нижестоящих судов.

Обращение в Верховный Суд РФ

Кассант: Ромашов Евгений Сергеевич (один из ответчиков, правообладатель одного из образованных земельных участков).

Доводы кассационной жалобы: Ставился вопрос об отмене принятых судебных актов как незаконных. Представители кассанта и Машкена М.Г. поддержали доводы жалобы в судебном заседании.

Определение судьи ВС РФ: Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Кротова М.В. от 30 июня 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: - Администрации муниципального образования (публичный интерес в соблюдении требований земельного и градостроительного законодательства при разделе земельных участков и изменении вида разрешённого использования); - Собственников образованных земельных участков (частный интерес в сохранении прав на приобретённые земельные участки, зарегистрированные в ЕГРН).

Конфликт норм: - Земельный кодекс РФ (ст. 11.2, 11.3) — регулирует образование земельных участков при разделе, объединении, перераспределении; - Градостроительный кодекс РФ (ст. 41) — устанавливает требования к подготовке документации по планировке территории; - Федеральный закон № 218-ФЗ (ст. 41) — определяет основания для государственного кадастрового учета и регистрации прав.

Толкование конфликта: - Позиция нижестоящих судов: Раздел земельного участка и изменение вида разрешённого использования требуют предварительного утверждения документации по планировке территории (проекта межевания) органом местного самоуправления. Отсутствие такой документации делает раздел незаконным. - Позиция ВС РФ: Требования Земельного кодекса РФ (ст. 11.2, 11.3) не предусматривают условие образования участков исключительно при наличии утверждённой документации по планировке. Градостроительный кодекс РФ (ст. 41, ч. 2) предусматривает, что подготовка такой документации не требуется, за исключением исчерпывающего перечня случаев (ч. 3 ст. 41), к которым спорный случай не относится.

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой (надлежащее исследование доказательств и оценка материалов регистрационных дел).

Межотраслевая: земельное право + градостроительное право + право собственности + административное право (кадастровый учет).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с необходимостью: 1. Единообразного толкования взаимодействия норм Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ при разделе земельных участков; 2. Уточнения условий, при которых требуется утверждённая документация по планировке территории; 3. Определения стандарта доказывания нарушений при кадастровом учете и регистрации прав; 4. Защиты прав добросовестных приобретателей земельных участков, зарегистрированных в ЕГРН.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Требует ли раздел земельного участка, находящегося в собственности граждан, предварительного утверждения органом местного самоуправления документации по планировке территории (проекта межевания)?

2. Является ли отсутствие утверждённого проекта межевания территории основанием для признания раздела земельного участка и изменения вида разрешённого использования незаконными, если такой раздел осуществлён в соответствии с требованиями статей 11.2 и 11.3 Земельного кодекса РФ?

3. Какие нарушения при разделе земельного участка и подготовке межевого плана должны быть установлены судом для признания этих действий незаконными?

4. Обязаны ли суды исследовать материалы регистрационных дел и наличие данных о возможности подготовки документации по планировке территории при существующей застройке при разрешении споров о законности кадастровых действий?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что раздел земельного участка, осуществлённый в соответствии с требованиями статей 11.2 и 11.3 Земельного кодекса РФ, не требует предварительного утверждения органом местного самоуправления документации по планировке территории (проекта межевания). Требование о подготовке такой документации применяется только в исчерпывающем перечне случаев, установленном частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ, к которым спорный случай не относится. Отсутствие утверждённого проекта на момент раздела исходного участка не может нарушать прав муниципального образования, особенно если работы по планированию территории допускаются при существующей застройке.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм Земельного кодекса РФ о разделе земельных участков

Согласно пункту 1 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ, земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 3 статьи 11.3 Земельного кодекса РФ устанавливает, что целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Вывод ВС РФ: Вид разрешённого использования земельных участков должен соответствовать виду разрешённого использования исходного земельного участка. Однако исходный участок имел категорию «земли населенных пунктов» с видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства», а образованные участки получили вид разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства». Это изменение допускается в случаях, установленных федеральными законами.

2. Применение норм Градостроительного кодекса РФ о документации по планировке территории

Статья 41, часть 2 Градостроительного кодекса РФ (действовавшая в спорный период) определяет, что подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 данной статьи.

Часть 3 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда подготовка документации по планировке территории является обязательной.

Вывод ВС РФ: Поскольку перечень случаев является исчерпывающим и судом не было установлено обстоятельств, позволяющих отнести спорный случай к перечисленным в законе, выводы судебных инстанций о том, что при разделе исходного земельного участка требовался утверждённый органом местного самоуправления проект межевания, следует признать ошибочными.

3. Применение норм Федерального закона № 218-ФЗ о государственной регистрации недвижимости

Пункт 3 части 11 статьи 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ (действовавшей на момент раздела исходного земельного участка) устанавливает, что государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на образуемый объект недвижимости осуществляются на основании проекта межевания территории или схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, если в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков допускается исключительно при наличии таких утвержденных документов и в соответствии с ними.

Пункт 7 части 2 статьи 14 Федерального закона № 218-ФЗ определяет, что основанием для осуществления кадастрового учета является в том числе межевой план (при государственном кадастровом учете образуемых земельных участков и в иных случаях).

Вывод ВС РФ: Поскольку действующее правовое регулирование допускает проведение работ по планированию территории при существующей застройке земельных участков, поставленных на кадастровый учет, отсутствие утверждённого проекта на момент раздела исходного участка не может нарушать прав муниципального образования.

4. Ссылка на аналогичную позицию ВС РФ

ВС РФ ссылается на определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 октября 2024 г. № 52-КАД24-2-К8, в котором отражен аналогичный правовой подход к толкованию взаимодействия норм Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ.

5. Процессуальные нарушения при рассмотрении дела

ВС РФ указывает на следующие существенные процессуальные нарушения:

а) Неисследование материалов регистрационных дел: Судебные инстанции не исследовали материалы регистрационных дел с целью установления допущенных нарушений при разделе земельного участка. Это нарушает требование надлежащего исследования доказательств.

б) Недостаточная оценка доказательств о местоположении участков: Не дана надлежащей судебной оценки представленным доказательствам о том, что на момент образования земельных участков в 2019 году они были расположены в границах населенного пункта в зоне Ж-1 (жилая зона).

в) Отсутствие правовых обоснований нарушений: При разрешении спора судебные инстанции не привели правовых обоснований наличия нарушений, допущенных при подготовке межевого плана, а также нарушения требований к его подготовке, установленных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» (действующего в спорный период).

г) Неисследование возможности подготовки документации: Судебные инстанции не исследовали наличие данных о невозможности подготовки документации по планировке территории при существующей в 2019 году застройке и сформированных 9 земельных участках.

6. Стандарт доказывания нарушений

ВС РФ устанавливает, что для признания раздела земельного участка и кадастровых действий незаконными необходимо: - Установить конкретные нарушения при подготовке межевого плана; - Доказать нарушение требований приказа Министерства экономического развития РФ № 921; - Исследовать материалы регистрационных дел; - Оценить доказательства о местоположении участков и возможности подготовки документации по планировке.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное толкование статей 11.2 и 11.3 Земельного кодекса РФ: - Нижестоящие суды пришли к выводу, что раздел земельного участка требует предварительного утверждения документации по планировке территории, хотя Земельный кодекс РФ не содержит такого требования. - Суды не учли, что требование о документации по планировке применяется только в исчерпывающем перечне случаев, установленном частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ.

2. Неправильное применение статьи 41 Градостроительного кодекса РФ: - Суды не установили, что спорный случай относится к исчерпывающему перечню случаев, требующих подготовки документации по планировке. - Суды не учли, что часть 2 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ прямо предусматривает, что подготовка такой документации не требуется, за исключением указанных в части 3 случаев.

3. Неправильное применение пункта 3 части 11 статьи 41 Федерального закона № 218-ФЗ: - Суды не учли условие «если в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков допускается исключительно при наличии таких утвержденных документов». - Поскольку Земельный кодекс РФ не содержит такого требования, условие не выполнено, и отсутствие утверждённого проекта не является основанием для признания раздела незаконным.

Существенные нарушения норм процессуального права

1. Нарушение требований к исследованию доказательств (ст. 67 ГПК РФ): - Суды не исследовали материалы регистрационных дел, которые являются ключевыми доказательствами в спорах о кадастровых действиях. - Суды не дали надлежащей оценки доказательствам о местоположении участков в границах населенного пункта в жилой зоне.

2. Нарушение требований к мотивировке решения (ст. 198 ГПК РФ): - Суды не привели правовых обоснований наличия нарушений при подготовке межевого плана. - Суды не указали, какие конкретно требования приказа Министерства экономического развития РФ № 921 были нарушены.

3. Нарушение требований к полноте исследования обстоятельств: - Суды не исследовали наличие данных о невозможности подготовки документации по планировке при существующей застройке. - Суды не установили, входит ли спорный случай в исчерпывающий перечень случаев, требующих подготовки документации по планировке.

Влияние на исход дела

Согласно статье 390.14 ГПК РФ, основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

ВС РФ прямо указывает, что допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм права являются существенными, они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя (кассанта).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Отменены: - Решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 12 февраля 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 1 августа 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - Дело направлено в суд первой инстанции (Темрюкский районный суд Краснодарского края) для рассмотрения с учётом позиции ВС РФ.

Правовое основание: Статьи 390.14–390.16 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение ВС РФ устанавливает обязательный для нижестоящих судов стандарт толкования взаимодействия норм Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ при разрешении споров о разделе земельных участков и изменении вида разрешённого использования.

Ключевые выводы для судов: - Раздел земельного участка, находящегося в собственности граждан, не требует предварительного утверждения органом местного самоуправления документации по планировке территории, если такой раздел осуществлён в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ. - Требование о подготовке документации по планировке применяется только в исчерпывающем перечне случаев, установленном частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ. - При разрешении споров о законности кадастровых действий необходимо исследовать материалы регистрационных дел и давать надлежащую оценку доказательствам о местоположении участков и возможности подготовки документации по планировке. - Суды должны привести конкретные правовые обоснования наличия нарушений при подготовке межевого плана, ссылаясь на приказ Министерства экономического развития РФ № 921 и иные нормативные акты.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита прав добросовестных приобретателей земельных участков, зарегистрированных в ЕГРН: - Ромашова Е.С., Петкевич М.А., Машкена М.Г., Ермакова А.В., Истомина И.В. — собственников образованных земельных участков.

Ограничивается возможность администрации муниципального образования оспаривать разделы земельных участков на основании отсутствия утверждённой документации по планировке, если такой раздел осуществлён в соответствии с Земельным кодексом РФ.

Принцип защиты: Баланс интересов между публичным интересом в соблюдении земельного и градостроительного законодательства и частным интересом в стабильности прав собственности на недвижимое имущество, зарегистрированное в ЕГРН.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

ВС РФ ссылается на определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 октября 2024 г. № 52-КАД24-2-К8, в котором отражен аналогичный правовой подход. Это свидетельствует о согласованности позиций различных коллегий ВС РФ по вопросам толкования земельного и градостроительного законодательства.

Определение также развивает принцип, сформированный в практике ВС РФ, согласно которому исчерпывающие перечни в законе должны толковаться ограничительно, и требования, не входящие в такой перечень, не могут быть применены судами.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Изменение стандарта доказывания:

Определение устанавливает повышенный стандарт доказывания для признания раздела земельного участка и кадастровых действий незаконными:

• Бремя доказывания лежит на стороне, оспаривающей законность раздела (в данном случае — администрация муниципального образования).
• Необходимо доказать конкретные нарушения при подготовке межевого плана, а не только отсутствие утверждённой документации по планировке.
• Суды должны исследовать материалы регистрационных дел и давать надлежащую оценку доказательствам о местоположении участков и возможности подготовки документации.

Распределение бремени: - На администрацию муниципального образования — доказать наличие конкретных нарушений при разделе и подготовке межевого плана. - На собственников земельных участков — доказать, что раздел осуществлён в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ (в данном случае это было установлено судами).

5. Сферы применения позиции по аналогии

Определение может быть применено по аналогии в следующих случаях:

1. Разделы земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, осуществлённые в соответствии с Земельным кодексом РФ, но без предварительного утверждения документации по планировке территории.

2. Изменение вида разрешённого использования земельных участков при разделе, если такое изменение допускается федеральными законами.

3. Оспаривание кадастровых действий и регистрационных актов администрацией муниципального образования на основании отсутствия утверждённой документации