ВС отменил снос жилого дома собственника за отсутствие разрешения на строительство

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-199-К4

Дата: 5 августа 2025 г.

Состав Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (судья-докладчик), Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец (истец по кассационной жалобе — ответчик по делу): Коваль Никита Юрьевич (гражданин, собственник земельного участка) - Ответчик (ответчик по кассационной жалобе — истец по делу): Администрация муниципального образования Темрюкский район (орган публичной власти) - Представитель истца в ВС РФ: Арумов Е.В.

Категория спора: Жилищно-земельный спор; административно-правовой спор о признании объекта недвижимости самовольной постройкой и её сносе

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца (администрации):

Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в суд с исковым требованием к Ковалю Н.Ю. о: 1. признании одноэтажного объекта незавершённого строительства, возведённого на земельном участке площадью 500 кв.м (кадастровый номер не указан в открытой части), самовольной постройкой; 2. возложении на ответчика обязанности в течение трёх месяцев со дня вступления решения в законную силу снести данный объект за свой счёт; 3. взыскании судебной неустойки в размере 1 000 руб. ежедневно в случае неисполнения решения.

Правовое основание требований: Отсутствие разрешительной документации на строительство (разрешения на строительство, уведомления о планируемом строительстве), отсутствие проекта планировки и межевания территории в отношении указанной зоны.

Возражения ответчика (Коваля Н.Ю.):

Ответчик оспаривал квалификацию объекта как самовольной постройки, ссылаясь на то, что: - земельный участок принадлежит ему на праве собственности; - вид разрешённого использования земельного участка — «ведение садоводства», что допускает размещение жилого дома; - возведённый объект является жилым домом (объектом индивидуального жилищного строительства), для которого не требуется разрешение на строительство; - строительно-техническая экспертиза подтвердила соответствие объекта требованиям норм и правил.

Решение первой инстанции (Темрюкский районный суд, 30 января 2024 г.):

Суд удовлетворил требования администрации полностью: - признал объект самовольной постройкой; - возложил на Коваля Н.Ю. обязанность в течение трёх месяцев осуществить снос строения за свой счёт; - предоставил администрации право совершить снос с последующим взысканием расходов в случае неисполнения ответчиком.

Ключевые мотивы суда первой инстанции: Объект возведён без получения разрешительной документации (разрешения на строительство), что является признаком самовольной постройки по смыслу ст. 222 ГК РФ.

Постановление апелляции (Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда, 21 мая 2024 г.):

Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами суда о наличии признаков самовольной постройки.

Постановление кассации (Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции, 14 ноября 2024 г.):

Кассационный суд оставил судебные постановления без изменения, подтвердив законность решения и апелляционного определения.

Обращение в ВС РФ:

Коваль Н.Ю. подал кассационную жалобу на все три судебных акта, оспаривая их законность. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 25 марта 2025 г. истцу восстановлен срок на подачу кассационной жалобы. Определением от 4 июля 2025 г. жалоба с делом передана в судебное заседание СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между интересом собственника земельного участка в возведении жилого дома на принадлежащем ему участке (с разрешённым использованием для садоводства) и интересом органа публичной власти в обеспечении соблюдения требований градостроительного законодательства. Конфликт касается толкования норм о самовольной постройке и условиях, при которых объект индивидуального жилищного строительства может быть признан самовольным.

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм ГК РФ о самовольной постройке, ЗК РФ о правах собственника земельного участка, ГрК РФ о разрешении на строительство и документации по планировке территории).

Почему дело передано на коллегию:

Дело содержит существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования положений о самовольной постройке в контексте строительства объектов индивидуального жилищного строительства. Вопрос имеет значение для судебной практики и требует разъяснения применения Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли жилой дом, возведённый на земельном участке с разрешённым использованием «ведение садоводства» без разрешения на строительство, самовольной постройкой в смысле ст. 222 ГК РФ?

2. Требуется ли разрешение на строительство для возведения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с видом разрешённого использования, допускающим размещение жилого дома?

3. Является ли отсутствие проекта планировки и межевания территории основанием для признания объекта самовольной постройкой, если земельный участок находится в собственности и расположен в границах одного населённого пункта без необходимости установления красных линий?

4. Какое значение имеет заключение судебной строительно-технической экспертизы, подтверждающей соответствие объекта требованиям норм и правил, при квалификации объекта как самовольной постройки?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права при применении положений о самовольной постройке. Жилой дом, возведённый собственником на принадлежащем ему земельном участке с разрешённым использованием для садоводства (допускающим размещение жилого дома), без разрешения на строительство и без проекта планировки территории (когда такой проект не требуется по закону) не может быть признан самовольной постройкой. Суды ошибочно применили требование о разрешении на строительство, игнорируя исключение для объектов индивидуального жилищного строительства, и необоснованно ссылались на отсутствие документации по планировке территории, не установив наличие оснований для её обязательной подготовки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Право собственника земельного участка на возведение зданий и сооружений

Верховный Суд указал на следующие нормативные основания:

• Подпункт 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ: собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

• Пункт 1 статьи 263 ГК РФ: собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам.

• Пункт 2 статьи 260 ГК РФ: эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Вывод СКГД: Право собственника на возведение зданий существует при соблюдении целевого назначения и разрешённого использования участка, а также норм и правил. Суды должны проверить, соответствует ли возведённый объект этим требованиям.

2. Исключение из требования о разрешении на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства

СКГД применила следующие нормы:

• Часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ: строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьёй.

• Пункт 1.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ: выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства объектов индивидуального жилищного строительства.

Вывод СКГД: Поскольку из установленных судом обстоятельств следует, что ответчиком возводился жилой дом (объект индивидуального жилищного строительства), выводы суда о необходимости получения разрешения на его строительство противоречат закону. Суды ошибочно применили общее правило о необходимости разрешения, не учитывая исключение для ИЖС.

3. Определение самовольной постройки и исчерпывающий перечень её признаков

СКГД применила нормы ст. 222 ГК РФ и Постановление Пленума ВС РФ:

• Пункт 1 статьи 222 ГК РФ: самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

• Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»: разъяснено, что самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:

• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

Критическое замечание СКГД: Данный перечень признаков является исчерпывающим. Суды не могут расширять основания для признания постройки самовольной.

4. Соответствие разрешённого использования земельного участка возведённому объекту

СКГД установила:

• Согласно утверждённым Правилам землепользования и застройки Фонталовского сельского поселения на земельных участках с видом разрешённого использования «ведение садоводства» возможно размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, хозяйственных построек и гаражей.

• Судом установлено, что строительные работы проведены ответчиком на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке с видом разрешённого использования — для садоводства.

Вывод СКГД: Возведённый жилой дом соответствует разрешённому использованию земельного участка. Следовательно, отсутствует один из признаков самовольной постройки (возведение на участке, разрешённое использование которого не допускает строительства данного объекта).

5. Отсутствие необходимости в разрешении на строительство для ИЖС

СКГД применила:

• Пункт 3 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44: возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51.1 ГрК РФ, часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Вывод СКГД: Отсутствие разрешения на строительство для объекта ИЖС не может служить основанием для его признания самовольной постройкой. Суды ошибочно применили этот критерий.

6. Требования к документации по планировке территории

СКГД провела анализ части 3 статьи 41 ГрК РФ, которая устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда подготовка документации по планировке территории является обязательной:

1) необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

2) необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

3) необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

4) размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (с исключениями);

5) планируются строительство, реконструкция линейного объекта (с исключениями);

6) планируется размещение объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования объектов капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда;

7) планируется осуществление комплексного развития территории;

8) планируется строительство объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства.

Вывод СКГД: Из установленных судом обстоятельств следует, что спорный земельный участок находится в собственности ответчика, имеет вид разрешённого использования «ведение садоводства», оснований для его изъятия не имеется, земельный участок расположен в границах одного населённого пункта, красные линии в его границах отсутствуют и их установление не планируется. Следовательно, оснований квалифицировать спорное строение в качестве самовольного ввиду отсутствия документации по планировке территории не имелось. Суды не дали правовую оценку этим обстоятельствам, что привело к ошибочным судебным постановлениям.

7. Значение заключения судебной строительно-технической экспертизы

СКГД обратила внимание на следующие выводы эксперта (заключение от 12 декабря 2023 г.):

• архитектурно-планировочные решения и состав помещений исследуемого объекта соответствуют принятому технологическому процессу и отвечают требованиям действующих норм технологического проектирования;
• здание не превышает предельные параметры разрешённого строительства;
• может использоваться как жилой дом;
• нарушений требований строительных, градостроительных, противопожарных, санитарных и иных установленных норм и параметров, правил землепользования и застройки экспертом не выявлено;
• здание расположено в границах принадлежащего ответчику земельного участка;
• препятствий третьим лицам в пользовании принадлежащим им имуществом (в том числе смежным землепользователям) при использовании спорного объекта недвижимости, а также угрозу жизни и здоровью граждан не создаёт.

Вывод СКГД: Указанное выше заключение не оспаривалось, заявлений о проведении дополнительной или повторной судебной экспертизы не поступало. При таких обстоятельствах суды должны были учесть выводы эксперта при квалификации объекта. Игнорирование экспертного заключения является существенным нарушением норм материального права.

8. Применённые принципы

СКГД применила принципы: - Добросовестности и разумности: собственник земельного участка добросовестно возводил объект в соответствии с разрешённым использованием участка и требованиями норм и правил; - Защиты прав собственника: право собственника на возведение зданий и сооружений на принадлежащем ему участке должно быть защищено; - Соразмерности: требование о сносе объекта, который соответствует всем нормам и правилам, является несоразмерным и нарушает баланс интересов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неправильное применение требования о разрешении на строительство (ст. 51 ГрК РФ): - Суды применили общее правило о необходимости разрешения на строительство, не учитывая исключение, установленное пункт 1.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ, для объектов индивидуального жилищного строительства. - Это нарушение прямо противоречит закону и является существенным в смысле ст. 387 ГПК РФ.

2. Неправильное применение критерия разрешённого использования земельного участка (ст. 222 ГК РФ): - Суды не установили, что разрешённое использование участка («ведение садоводства») допускает размещение жилого дома согласно Правилам землепользования и застройки. - Суды не проверили, является ли возведённый объект одним из допустимых объектов на участке с таким разрешённым использованием. - Это привело к ошибочному выводу о наличии признака самовольной постройки (возведение на участке, разрешённое использование которого не допускает строительства данного объекта).

3. Необоснованное ссылание на отсутствие документации по планировке территории: - Суды не провели анализ части 3 статьи 41 ГрК РФ, чтобы установить, является ли подготовка такой документации обязательной в данном случае. - Суды не учли, что земельный участок находится в собственности, расположен в границах одного населённого пункта, не требует изъятия, установления красных линий и не является объектом федерального, регионального или местного значения. - Это нарушение привело к необоснованному расширению оснований для признания постройки самовольной.

4. Игнорирование заключения судебной строительно-технической экспертизы: - Суды не дали правовую оценку выводам эксперта о соответствии объекта требованиям норм и правил. - Суды не учли, что экспертиза не выявила нарушений строительных, градостроительных, противопожарных, санитарных и иных норм. - Это нарушение процессуального права (ст. 86 ГПК РФ — обязанность суда оценить доказательства) и материального права (игнорирование факта соответствия объекта нормам и правилам).

5. Неправильное применение Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г.: - Суды не применили пункт 3 этого Постановления, согласно которому возведение объекта индивидуального жилищного строительства без разрешения на строительство не является основанием для признания его самовольной постройкой. - Суды не применили исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки, установленный пункт 2 Постановления.

Существенность нарушений:

Все указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 387 ГПК РФ (основания для отмены судебного постановления в кассационном порядке) и ст. 390.14 ГПК РФ (основания для отмены судебного постановления в кассационном порядке в ВС РФ), поскольку они: - непосредственно повлияли на исход дела (привели к удовлетворению исков администрации); - нарушили права собственника земельного участка; - привели к вынесению ошибочных судебных постановлений, которые нельзя признать законными.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 30 января 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 21 мая 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 14 ноября 2024 г.

2. Направлено: Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Темрюкский районный суд Краснодарского края).

Правовое основание: Статьи 390.14, 390.15, 390.16 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный для нижестоящих судов стандарт применения норм о самовольной постройке в контексте строительства объектов индивидуального жилищного строительства. Суды должны:

• Различать общее правило о необходимости разрешения на строительство и исключение для объектов ИЖС (пункт 1.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ);
• Проверять соответствие разрешённого использования земельного участка возведённому объекту на основе Правил землепользования и застройки;
• Анализировать часть 3 статьи 41 ГрК РФ для установления, является ли подготовка документации по планировке территории обязательной в конкретном случае;
• Учитывать заключения судебных экспертиз о соответствии объекта требованиям норм и правил;
• Применять исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки, установленный Постановлением Пленума ВС РФ № 44.

2. Защита какой стороны усиливается

Защита собственника земельного участка усиливается в следующих аспектах:

• Право собственника на возведение зданий и сооружений на принадлежащем ему участке в соответствии с разрешённым использованием получает более надёжную защиту;
• Собственник не может быть привлечён к ответственности за возведение объекта, который соответствует разрешённому использованию участка и требованиям норм и правил, только на основании отсутствия разрешения на строительство (если это объект ИЖС);
• Собственник защищен от необоснованного требования о сносе объекта, который не создаёт угрозу жизни и здоровью людей и не нарушает права третьих лиц.

Ограничение полномочий органов публичной власти:

• Органы публичной власти не могут требовать снос объекта только на основании отсутствия разрешения на строительство, если это объект ИЖС;
• Органы публичной власти должны доказать наличие одного из исчерпывающих признаков самовольной постройки, установленных ст. 222 ГК РФ и Постановлением Пленума ВС РФ № 44;
• Органы публичной власти не могут ссылаться на отсутствие документации по планировке территории, если такая документация не требуется по закону.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД развивает и конкретизирует