ВС РФ: снос самовольной постройки требует оценки существенности нарушений и принципа пропорциональности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-213-К4

Дата: 30 сентября 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Кротова М.В. (докладчик) и Марьина А.Н.

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи (орган публичной власти) - Ответчик: Иващенко Людмила Геннадиевна (гражданин, собственник земельного участка и объекта недвижимости)

Категория спора: жилищно-строительный спор; административно-правовой элемент (вопрос о самовольной постройке и её сносе); вещное право (признание права собственности и его аннулирование)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация г. Сочи обратилась в суд с исковыми требованиями: 1. Признать объект капитального строительства (жилой дом) с указанным кадастровым номером самовольной постройкой 2. Обязать Иващенко Л.Г. снести данный объект за свой счёт 3. Исключить сведения о государственном кадастровом учёте объекта 4. Аннулировать запись о государственной регистрации права собственности в ЕГРН 5. Взыскать судебную неустойку в размере 10 000 руб.

Правовое основание: Иващенко Л.Г. осуществила реконструкцию жилого дома путём надстройки четвёртого этажа без получения необходимых разрешений и согласований, нарушив градостроительные нормы и правила.

Возражения ответчика

Ответчик возражала против исковых требований, ссылаясь на то, что: - Истцом не представлено доказательств наличия существенных нарушений градостроительных, строительных, противопожарных, санитарно-технических требований - Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для сноса - По заключению судебной экспертизы объект не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц

Решение суда первой инстанции

Адлерский районный суд г. Сочи (6 июня 2023 г.): В удовлетворении исковых требований отказано.

Мотивы: Суд исходил из того, что истцом не представлено доказательств существенных нарушений норм при строительстве, равно как и доказательств угрозы жизни и здоровью граждан. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не является основанием для удовлетворения иска о сносе.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда (2 июля 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, удовлетворившее исковые требования частично.

Резолюция: - Объект признан самовольной постройкой - На Иващенко Л.Г. возложена обязанность по сносу в течение двух месяцев за свой счёт - Исключены сведения о государственном кадастровом учёте - Аннулирована запись о государственной регистрации права собственности - В удовлетворении требования о взыскании судебной неустойки отказано

Мотивы апелляции: Спорный объект возведён с отклонениями от разрешительной документации, поскольку ответчик осуществила реконструкцию путём надстройки одного этажа без получения соответствующего разрешения, нарушив допустимые высоту и этажность.

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции (5 декабря 2024 г.): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Позиция: Суд кассации согласился с выводами апелляции, указав, что заключением эксперта не опровергается, что ответчиком изменена этажность и высота спорного объекта.

Обращение в Верховный Суд РФ

Кассационная жалоба Иващенко Л.Г.: Поставлен вопрос об отмене апелляционного определения Краснодарского краевого суда от 2 июля 2024 г. и определения Четвёртого кассационного суда от 5 декабря 2024 г. как незаконных.

Определение судьи ВС РФ Петрушкина В.А. (26 августа 2025 г.): Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом администрации в соблюдении градостроительного законодательства и частным интересом собственника в сохранении своего имущества. Конфликт касается толкования и применения норм о самовольной постройке в контексте современного градостроительного законодательства, вступившего в силу после 4 августа 2018 г.

Ключевой вопрос: Является ли отсутствие разрешения на строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства самостоятельным основанием для признания постройки самовольной и её сноса, если: - Объект возведён на земельном участке с видом разрешённого использования «индивидуальное жилищное строительство» - По заключению судебной экспертизы объект не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц - Конструктивная схема здания не изменилась, несущие конструкции не затронуты - Произведённые работы не повлияли на технико-экономические показатели объекта

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой: - Толкование и применение норм Гражданского кодекса РФ (ст. 222 о самовольной постройке) - Применение норм Земельного кодекса РФ (ст. 40 о правах собственника земельного участка) - Применение норм Градостроительного кодекса РФ (ст. 51, 51¹, 55 о разрешении на строительство) - Применение Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ (ч. 12 ст. 70 о регистрации объектов индивидуального жилищного строительства) - Применение Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ (об изменениях в градостроительное законодательство) - Процессуально-правовая проблема: нарушение правил доказывания (ст. 56 ГПК РФ) и оценки доказательств (ст. 67, 195 ГПК РФ)

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит вопросы, требующие единообразного толкования и применения норм материального права, касающихся: 1. Соотношения между требованием о получении разрешения на строительство и признанием постройки самовольной после вступления в силу Федерального закона № 340-ФЗ 2. Критериев существенности нарушений градостроительных норм при решении вопроса о сносе 3. Принципа пропорциональности при применении крайней меры — сноса объекта 4. Применения переходных положений законодательства о регистрации объектов индивидуального жилищного строительства

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства самостоятельным основанием для признания постройки самовольной и её сноса в свете изменений, внесённых Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ?

2. Какие критерии должны применяться при оценке существенности нарушений градостроительных и строительных норм и правил при решении вопроса о необходимости сноса самовольной постройки?

3. Применяется ли принцип пропорциональности при определении последствий нарушений градостроительного законодательства, и как он соотносится с требованием о сносе объекта?

4. Какие обстоятельства должны быть установлены и оценены судом при рассмотрении исков о сносе самовольной постройки, возведённой на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства?

5. Нарушили ли суды апелляционной и кассационной инстанций правила доказывания и оценки доказательств, не установив и не оценив юридически значимые обстоятельства, указанные в возражениях ответчика?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал жалобу подлежащей удовлетворению и отменил постановления апелляционной и кассационной инстанций как содержащие существенные нарушения норм материального и процессуального права. Суд установил, что снос самовольной постройки является крайней мерой государственного вмешательства, требующей оценки существенности допущенных нарушений и применения принципа пропорциональности. Суд также указал, что после вступления в силу Федерального закона № 340-ФЗ отсутствие разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства не является самостоятельным основанием для признания его самовольной постройкой, и суды обязаны установить и оценить все юридически значимые обстоятельства, включая соответствие объекта требованиям безопасности и отсутствие нарушения прав третьих лиц.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и её признаки

Применённые нормы: - Статья 222 ГК РФ (п. 1) — определение самовольной постройки - Статья 263 ГК РФ (п. 1) — права собственника земельного участка - Статья 40 ЗК РФ (п. 2 ч. 1) — права собственника земельного участка на возведение зданий и сооружений

Позиция СКГД:

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (ст. 263 ГК РФ, п. 1).

2. Постановление Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. и признаки самовольной постройки

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (п. 2)

Позиция СКГД:

В пункте 2 постановления № 44 разъяснено, что в силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной признаётся постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: - возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; - возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки; - возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки; - возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

3. Принцип пропорциональности и крайняя мера сноса

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ № 44 (п. 25, п. 29)

Позиция СКГД:

Исходя из принципа пропорциональности, снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества. Устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению и не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц (п. 25 постановления № 44).

4. Критерии существенности нарушений градостроительных норм

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ № 44 (п. 29) - Пункт 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (о предельном количестве этажей для объектов индивидуального жилищного строительства)

Позиция СКГД:

По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Однако при определении последствий такого нарушения суду следует оценить его существенность.

Возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты (например, возведение объекта индивидуального жилищного строительства, превышающего по числу этажей допустимые параметры, установленные пунктом 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ), с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций, является существенным.

С учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки (п. 29 постановления № 44).

5. Изменения в градостроительном законодательстве: отмена требования о разрешении на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства

Применённые нормы: - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» - Часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ - Пункт I¹ части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ - Часть 15 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ - Постановление Пленума ВС РФ № 44 (п. 3)

Позиция СКГД:

В связи с вступлением в силу Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ утратили силу части 9–9² статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие обязанность по получению разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.

В силу пункта I¹ части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ).

Частью 15 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с частью 17 статьи 51 названного кодекса для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство.

Из содержания названных норм следует, что с 4 августа 2018 г. для строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства не требуется получение разрешения на строительство.

Для осуществления строительства (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства необходимо направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве или реконструкции (пункт I¹ части 17 статьи 51, статья 51¹ Градостроительного кодекса РФ).

В пункте 3 постановления № 44 разъяснено, что возведение объекта индивидуального жилищного строительства без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ).

6. Переходные положения: регистрация объектов индивидуального жилищного строительства до 1 марта 2031 г.

Применённые нормы: - Часть 11 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» - Часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ - Постановление Пленума ВС РФ № 44 (п. 3)

Позиция СКГД:

Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 г. возведение (создание) объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика.

7. Оценка доказательств и установление юридически значимых обстоятельств

Применённые нормы: - Статья 56 ГПК РФ (ч. 2) — обязанность суда установить обстоятельства, имеющие значение для дела - Статья 67 ГПК РФ — оценка доказательств по внутреннему убеждению - Статья 195 ГПК РФ — оценка заключения эксперта

Позиция СКГД:

Суд апелляционной инстанции указал, что заключение судебных экспертов является относимым, допустимым и достоверным доказательством по делу, однако в нарушение положений статьи 195 ГПК РФ при отсутствии доказательств, опровергающих содержащиеся в экспертном заключении выводы, тем не менее констатировал, что спорный объект капитального строительства по своим характеристикам отличается от представленного в разрешительной документации, а ответчик разрешение на строительство с учётом проведённой им реконструкции не получил.

Суд кассационной инстанции в свою очередь указал, что заключением эксперта не опровергается, что ответчиком изменена этажность и высота спорного объекта.

Исходя из приведённых норм материального права и с учётом исковых требований и возражений на них одним из юридически значимых и подлежащих доказыванию обстоятельств являлось в том числе выяснение того, распространяются ли на возведённое ответчиком строение с учётом категории земли и вида разрешенного использования земельного участка положения части 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ.

Данное обстоятельство, имеющее существенное значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции оставил без установления и правовой оценки.

Изложенное выше свидетельствует о том, что суд в нарушение части 2 статьи 56 ГПК РФ фактически уклонился от установления обстоятельств, имеющих юридическое значение для его правильного разрешения и правовой оценки соответствующим доводам стороны ответчика не дал.

8. Анализ фактических обстоятельств дела

Установленные судом факты:

• Иващенко Л.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1 818 кв.м с видом разрешённого использования «индивидуальное жилищное строительство»
• На участке расположен жилой дом площадью 800 кв.м, право собственности на который зарегистрировано за ответчиком
• Согласно проектной документации, согласованной с архитектором Адлерского района и архитектором г. Сочи, проектируемый жилой дом представляет собой двухэтажное здание с цоколем и мансардой общей площадью 789.42 кв.м и высотой 15.06 м
• Разрешение на строительство было выдано в соответствии с такой проектной документацией
• По заключению судебной экспертизы от 13 марта 2023 г., объект имеет 3 надземных этажа (1, 2 и мансардный) и 1 подземный этаж, общее количество этажей — 4 этажа, высота здания — 15.6 м
• Объект не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не создаёт препятствий гражданам в пользовании рядом расположенными земельными участками
• Конструктивная схема здания не изменилась, несущие конструкции затронуты не были, произведённые работы не повлияли на изменение технико-экономических показателей объекта
• Внутренняя планировка этажей отличается от приведённой в техническом паспорте и проектной документации, однако это не повлияло на конструктивную схему

Позиция СКГД:

Суд апелляционной инстанции исходил из того, что спорный объект возведён с отклонениями от ранее выданной разрешительной документации, поскольку ответчик осуществила реконструкцию путём надстройки одного этажа без получения соответствующего разрешения на строительство (реконструкцию), нарушая тем самым также допустимые Правилами застройки высоту и этажность.

Однако суд апелляционной инстанции не установил и не оценил, распространяются ли на возведённое ответчиком строение положения части 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ, в соответствии с которыми возведение объектов индивидуального жилищного строительства производится без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности осуществляется на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд)

1. Нарушение норм материального права: неправильное применение критериев самовольной постройки

Существо нарушения:

Апелляционный суд признал объект самовольной постройкой исключительно на основании отсутствия разрешения на строительство (реконструкцию), не учитывая, что: - После вступления в