ВС РФ: запрет на приватизацию земель общего пользования не распространяется на переходы между частными собственниками

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А76-3964/2023; Определение СКЭС ВС РФ № 309-ЭС24-7383

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 18 марта 2025 г.; полный текст изготовлен 02 апреля 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Попова Г.Г., Чучунова Н.С. - Секретарь судебного заседания: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Общество с ограниченной ответственностью «Краснопольская площадка № 7» (покупатель земельного участка) - Ответчик: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (Управление Росреестра по Челябинской области) — уполномоченный орган государственной регистрации прав на недвижимость

Категория спора: Административно-правовой спор о признании незаконным решения органа государственной регистрации; вместе с тем содержит элементы гражданско-правового спора о праве собственности на недвижимое имущество (земельный участок).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Общество с ограниченной ответственностью «Мистраль» являлось собственником земельного участка площадью 25 158 ± 1 388 кв. м с кадастровым номером 74:19:0901002:1673, расположенного в городе Челябинске, с видом разрешённого использования для сельскохозяйственного производства. Участок был поставлен на кадастровый учёт 8 апреля 2014 г. и зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости (запись регистрации от 6 марта 2018 г.). 19 августа 2022 г. между обществом «Мистраль» (продавец) и обществом «Краснопольская площадка № 7» (покупатель) был заключён договор купли-продажи спорного земельного участка. 22 августа 2022 г. покупатель обратился в Управление Росреестра по Челябинской области с заявлением о регистрации перехода права собственности. Управление Росреестра запросило у Управления по архитектуре города Челябинска сведения о территориальной зоне расположения участка. Письмом от 30 августа 2022 г. Управление по архитектуре сообщило, что участок находится в границах территориальных зон Г.З (производственно-складские) и К.3.1 (инженерной и транспортной инфраструктуры), частично расположен в границах действующих красных линий улиц Бейвеля и Новомеханической. Уведомлением от 2 сентября 2022 г. Управление Росреестра приостановило регистрацию со ссылкой на несоответствие формы и содержания документов требованиям законодательства (п. 7 ч. 1 ст. 26 Закона о государственной регистрации). Уведомлением от 17 октября 2022 г. срок приостановления был продлён до 17 января 2023 г. Уведомлением от 17 января 2023 г. Управление Росреестра отказало в государственной регистрации, указав, что земельный участок, являющийся землями общего пользования, не может находиться в частной собственности и быть предметом договора купли-продажи, и рекомендовало преобразовать участок, исключив территорию земель общего пользования.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Челябинской области (решение от 24 августа 2023 г.): Отказал в удовлетворении требований общества «Краснопольская площадка № 7» о признании незаконным решения об отказе в государственной регистрации и обязании осуществить регистрацию, руководствуясь положениями ст. 198, 201 АПК РФ, п. 8 ст. 27, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, пп. 11, 12 ст. 1, ст. 42, 43 ГрК РФ, ст. 1, 14, ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 26, ст. 27, п. 3 ч. 1 ст. 29 Закона о государственной регистрации, ссылаясь на наличие прямого запрета на приватизацию земельных участков общего пользования и на то, что участок необходим для строительства улицы Бейвеля и транспортной развязки, расположен на территории перспективного размещения элементов транспортной инфраструктуры и частично в границах действующих красных линий.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 2 ноября 2023 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Арбитражный суд Уральского округа (постановление от 26 февраля 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию

Определением судьи ВС РФ Борисовой Е.Е. от 6 февраля 2025 г. кассационная жалоба общества «Краснопольская площадка № 7» вместе с делом была передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. Общество просило об отмене судебных актов, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию запрета на приватизацию земельных участков общего пользования:

1. Позиция нижестоящих судов и Управления Росреестра: Запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 ФЗ № 178-ФЗ) применяется абсолютно и распространяется на любой земельный участок, который в настоящий момент находится в границах территориальных зон, предназначенных для общего пользования или инфраструктуры, независимо от того, когда и как он выбыл из публичной собственности и как долго находится в частной собственности.

2. Позиция ВС РФ: Запрет на приватизацию земельных участков общего пользования следует понимать как запрет на переход имущества из государственной или муниципальной собственности в частную, а не как запрет на регистрацию прав на участки, которые уже давно находятся в частной собственности и многократно переходили между частными собственниками по возмездным сделкам.

Спор имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - Стабильность гражданского оборота: Может ли государственный орган в одностороннем порядке отказать в регистрации прав на имущество, которое уже многие годы находится в частной собственности и неоднократно переходило между частными лицами? - Пределы полномочий органов регистрации: Имеет ли орган регистрации право предлагать собственнику преобразовать земельный участок, исключив части, находящиеся в его собственности? - Конституционное право собственности: Может ли административный отказ в регистрации фактически лишить собственника его имущества без судебного решения и без возмещения? - Временной аспект приватизации: Когда приватизация считается завершённой — в момент выбытия из публичной собственности или в момент регистрации права у первого частного приобретателя?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли орган государственной регистрации прав на недвижимость отказать в регистрации перехода права собственности на земельный участок со ссылкой на запрет приватизации земельных участков общего пользования, если этот участок уже выбыл из публичной собственности много лет назад (в 2012 г.), его право собственности было зарегистрировано у первого частного приобретателя на основании судебного акта, и он на протяжении многих лет находился в частной собственности различных юридических лиц, переходя по возмездным сделкам?

Производные вопросы: - Какой смысл вкладывается в понятие «приватизация земельного участка» в контексте п. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 ФЗ № 178-ФЗ? - Распространяется ли запрет на приватизацию на земельные участки, которые уже находятся в частной собственности, или только на переход из публичной собственности в частную? - Каковы пределы полномочий органа регистрации при отказе в регистрации прав? - Может ли орган регистрации предлагать собственнику преобразовать земельный участок, исключив части, находящиеся в его собственности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Запрет на приватизацию земельных участков общего пользования следует понимать как запрет на переход имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность, а не как запрет на регистрацию прав на земельные участки, которые уже давно выбыли из публичной собственности и находятся в частной собственности. Если земельный участок был приватизирован в прошлом (его право собственности было зарегистрировано у первого частного приобретателя), то последующие переходы этого участка между частными собственниками не являются приватизацией и не подпадают под запрет п. 12 ст. 85 ЗК РФ. Орган регистрации не вправе отказывать в регистрации перехода прав на основании этого запрета, если переход осуществляется между частными собственниками.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа государственной регистрации прав на недвижимость и принцип публичности реестра

Суд исходит из того, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество — это юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, переходя, прекращения права определённого лица на недвижимое имущество или ограничения такого права (п. 3 ст. 1 Закона о государственной регистрации от 13.07.2015 № 218-ФЗ).

В соответствии с пп. 1, 2 ст. 8.1 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи возникают, переходят и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр недвижимости, которая осуществляется уполномоченным в соответствии с законом органом на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра.

Ключевой момент: лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, признаётся таковым, пока в установленном законом порядке в реестр не внесена запись об ином (ст. 234 ГК РФ). Это означает, что регистрация создаёт презумпцию права, которая может быть оспорена только в судебном порядке.

2. Правовая основа приобретения права собственности на имущество, имеющее собственника

Суд ссылается на п. 2 ст. 218 ГК РФ: право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Применительно к недвижимому имуществу п. 1 ст. 131 ГК РФ устанавливает, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Таким образом, общество «Краснопольская площадка № 7» имело право обратиться в Управление Росреестра с заявлением о регистрации перехода права собственности на основании договора купли-продажи, заключённого с обществом «Мистраль», которое на момент заключения договора (19 августа 2022 г.) уже было зарегистрировано в качестве собственника участка.

3. Историческая цепь приватизации и регистрации: момент выбытия из публичной собственности

Суд устанавливает критически важный факт: земельный участок выбыл из публичной собственности в 2012 году, когда первый частный приобретатель (сельскохозяйственное предприятие «Моховички») заключил договор купли-продажи с Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям Сосновского муниципального района (договор от 21 июня 2011 г.). Регистрация права собственности у первого частного приобретателя была произведена на основании решения Арбитражного суда Челябинской области от 20 июля 2012 г. по делу № А76-9162/2012 (по заявлению об оспаривании отказа в государственной регистрации).

Суд подчёркивает: выбытие земельного участка от публичного собственника было осуществлено по его воле еще в 2012 году, после чего также неоднократно осуществлялась регистрация перехода права собственности к другим приобретателям по возмездным сделкам.

Это означает, что к моменту заключения договора купли-продажи между обществом «Мистраль» и обществом «Краснопольская площадка № 7» в 2022 году участок уже 10 лет находился в частной собственности и многократно переходил между частными собственниками.

4. Толкование запрета на приватизацию земельных участков общего пользования

Суд признаёт, что в соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Аналогичный запрет содержится в п. 12 ст. 85 ЗК РФ.

Однако суд даёт критическое толкование этого запрета:

Под приватизацией земельного участка, запрет на которую содержится в пункте 12 статьи 85 ЗК РФ следует понимать переход имущества из государственной или муниципальной собственности в частную.

Это определение имеет решающее значение. Суд указывает, что в соответствии с положениями п. 1 ст. 262 ГК РФ к землям общего пользования законодателем отнесены участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, запрет на приватизацию земель общего пользования логически применяется только к участкам, которые находятся в государственной или муниципальной собственности.

5. Отсутствие приватизации при переходе между частными собственниками

Суд делает вывод: спорный земельный участок в порядке приватизации выбыл из публичной собственности в 2012 году, регистрация перехода права собственности первому частному приобретателю произведена на основании судебного акта, участок на протяжении многих лет находился в частной собственности различных юридических лиц, в том числе, продавца по последней сделке купли-продажи.

Следовательно: Перехода из государственной или муниципальной собственности в частную при заключении обществом «Краснопольская площадка №7» договора купли-продажи в 2022 году не осуществлялось.

Таким образом, отказ в проведении заявленных регистрационных действий со ссылкой на пункт 12 статьи 85 ЗК РФ не может быть признан законным и обоснованным.

6. Добросовестность приобретателя и презумпция права

Суд применяет принцип добросовестного приобретателя. В соответствии с ст. 234 и 302 ГК РФ лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, признаётся таковым, пока в установленном законом порядке в реестр не внесена запись об ином; приобретатель недвижимого имущества, полагавшийся при его приобретении на данные государственного реестра, признаётся добросовестным (пока в судебном порядке не доказано, что он знал или должен был знать об отсутствии права на отчуждение этого имущества у лица, от которого ему перешли права на него) (п. 6 ст. 8.1 ГК РФ).

Суд отмечает: Возникновение права собственности у предыдущих приобретателей земельного участка не было оспорено заинтересованными лицами в судебном порядке.

Это означает, что все предыдущие переходы права собственности были надлежащим образом зарегистрированы и не оспаривались, создавая презумпцию законности и добросовестности всех приобретателей, включая общество «Мистраль» и общество «Краснопольская площадка № 7».

7. Превышение полномочий органом регистрации и нарушение конституционного права собственности

Суд критически оценивает рекомендацию Управления Росреестра преобразовать земельный участок, исключив территорию земель общего пользования:

Предложение органа преобразовать данный земельный участок, исключив территорию земель общего пользования для дальнейшего распоряжения им иным лицом, не только не соответствует закону, но и свидетельствует о превышении им своих полномочий, не подразумевающих у органа регистрации функций по распоряжению землями, находящимися в частной собственности.

Суд указывает на наличие в законе иных правовых средств для решения судьбы таких участков: - Специальная принудительная процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (предусмотренная законодательством, но требующая судебного решения и возмещения); - Возможность перераспределения земельных участков по соглашению собственников смежных земельных участков.

Суд подчёркивает, что предложение о безвозмездном отказе от части спорного земельного участка ограничивает гарантированное Конституцией Российской Федерации право частной собственности приобретателей спорного земельного участка.

В соответствии со ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

8. Ответственность органа регистрации

Суд ссылается на ст. 66 Закона о регистрации, согласно которой орган регистрации прав несёт ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий, установленных Федеральным законом, правилами ведения Единого государственного реестра недвижимости, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе, за незаконный отказ в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, установленный решением суда, вступившим в законную силу.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу:

Суд применил критерий временного разграничения приватизации: запрет на приватизацию земельных участков общего пользования распространяется только на переход имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность. Если такой переход уже произошёл в прошлом (в данном случае в 2012 г.) и был надлежащим образом зарегистрирован, то последующие переходы между частными собственниками не являются приватизацией и не подпадают под запрет.

Указания нижестоящим судам и органам:

1. Управлению Росреестра по Челябинской области надлежит осуществить государственную регистрацию перехода права и права собственности на спорный земельный участок в установленном законом порядке в пользу общества «Краснопольская площадка № 7» на основании договора купли-продажи от 19 августа 2022 г.

2. Орган регистрации не вправе отказывать в регистрации перехода прав на земельные участки, которые уже находятся в частной собственности, со ссылкой на запрет приватизации земель общего пользования.

3. Орган регистрации не вправе предлагать собственнику преобразовать земельный участок, исключив части, находящиеся в его собственности, так как это превышает его полномочия и нарушает конституционное право собственности.

4. Если государство или муниципальное образование считает необходимым изъять земельный участок для государственных или муниципальных нужд (например, для строительства улицы или транспортной развязки), оно должно использовать установленную законом процедуру принудительного отчуждения с предварительным и равноценным возмещением собственнику.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании ч. 1 ст. 29111 АПК РФ (существенное нарушение норм материального права) СКЭС ВС РФ определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 августа 2023 г. - Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2023 г. - Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26 февраля 2024 г.

2. Удовлетворить заявление общества с ограниченной ответственностью «Краснопольская площадка № 7»: - Признать незаконным решение об отказе в государственной регистрации права собственности, выраженное в уведомлении от 17 января 2023 г. Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области. - Обязать Управление Росреестра по Челябинской области осуществить государственную регистрацию перехода права и права собственности в установленном законом порядке.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС демонстрирует переход от формального подхода к субстанциальному анализу при толковании запрета на приватизацию земель общего пользования. Нижестоящие суды и Управление Росреестра применяли запрет механически, исходя из того, что участок находится в границах территориальных зон, предназначенных для общего пользования или инфраструктуры. ВС РФ, напротив, требует анализа исторического момента выбытия имущества из публичной собственности и признаёт, что запрет на приватизацию имеет смысл только в отношении переходов из публичной собственности в частную, а не в отношении последующих переходов между частными собственниками.

2. Гармонизация с принципами гражданского права и конституционным правом собственности

Определение гармонизирует применение земельного и градостроительного законодательства с фундаментальными принципами гражданского права: - Принцип свободы договора (п. 2 ст. 218 ГК РФ) — право собственника отчуждать имущество по договору купли-продажи; - Принцип публичности реестра (пп. 1, 2 ст. 8.1 ГК РФ) — презумпция права лица, указанного в реестре; - Принцип добросовестного приобретателя (ст. 234, 302 ГК РФ, п. 6 ст. 8.1 ГК РФ) — защита лиц, полагавшихся на данные реестра; - Конституционное право собственности (ст. 35 Конституции РФ) — запрет на лишение имущества иначе как по решению суда с предварительным и равноценным возмещением.

3. Последствия для различных участников оборота

Для собственников земельных участков: - Укрепление гарантий права собственности на земельные участки, которые уже находятся в частной собственности, даже если они расположены в границах территориальных зон, предназначенных для общего пользования или инфраструктуры. - Возможность беспрепятственно отчуждать такие участки по договорам купли-продажи и регистрировать переход прав. - Защита от произвольных требований органов регистрации о преобразовании участков.

Для органов государственной регистрации: - Ограничение полномочий при отказе в регистрации — запрет на приватизацию земель общего пользования не может быть основанием для отказа в регистрации переходов между частными собственниками. - Запрет на превышение полномочий путём предложения собственнику преобразовать участок. - Обязанность осуществлять регистрацию в соответствии с принципами проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности реестра.

Для государства и муниципальных образований: - Если государство или му