ВС РФ: методические указания по тарифам содержат неопределённость при применении к модели «котел сверху»

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-66, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат административного дела).

Дата принятия: 1 апреля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (одновременно судья-докладчик) - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Акционерное общество «Региональные электрические сети» (территориальная сетевая организация по передаче электрической энергии на территории Республики Башкортостан) - Административный ответчик: Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (методических указаний по установлению тарифов на электроэнергию); спор в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Акционерное общество «Региональные электрические сети» (далее — Общество) осуществляет регулируемую деятельность в сфере электроэнергетики на территории Республики Башкортостан по индивидуальным тарифам на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями. При расчете и установлении ставки индивидуального тарифа на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии за 2022 год и последующие годы Государственный комитет Республики Башкортостан по тарифам (Госкомитет) в качестве базы принял показатель «полезный отпуск». Однако котлодержатель — общество с ограниченной ответственностью «Башкирэнерго» — в одностороннем порядке применяет расчетный показатель «сальдированный переток» при определении объема оказанных услуг по передаче электрической энергии и их стоимости. Это приводит к искажению баланса электрической энергии и недоплате технологического расхода (потерь). Спор касается применимости положений Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке (утверждены приказом ФСТ России от 6 августа 2004 г. № 20-э/2, действуют в редакции приказа ФАС России от 15 февраля 2022 г. № 112/22) при расчетах по модели «котел сверху», предусматривающей поступление платежей потребителей только в одну сетевую организацию.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 22 января 2025 г., дело № АКПИ24-930): Административное исковое заявление Общества удовлетворено. Признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу: абзац тридцатый пункта 48, абзацы восьмой и двадцать первый пункта 52 Методических указаний, пункты 3.2.1, 3.2.2.1 строки 3, пункты 6.2.1.1, 6.2.2.1 строки 6, пункты 14.2.1.1, 14.2.2.1 строки 14, пункты 21.2.1.1, 21.2.2.1 строки 21, пункты 27.2.1.1, 27.2.2.1 строки 27, пункты 32.2.1.1, 32.2.2.1 строки 32 таблицы № П1.30 приложения № 1 — в той части, в которой при расчете ставки индивидуальных тарифов на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии и применении этих тарифов по котловой экономической модели взаиморасчетов, предусматривающей поступление платежей потребителей по заключенным договорам только в одну сетевую организацию, допускается использование значения сальдированного перетока.

Апелляционная жалоба Общества: Не согласившись с признанием оспариваемых норм не действующими со дня вступления решения в законную силу, Общество просит изменить решение, признав данные положения не действующими со дня их вступления в силу (со дня вступления в силу приказа ФСТ России от 31 июля 2007 г. № 138-э/6, то есть с 11 сентября 2007 г.). Административный истец ссылается на то, что оспариваемые предписания до принятия обжалуемого судебного акта не применялись в отношении граждан и организаций в заявляемых условиях, и согласно разъяснениям пункта 38 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 подлежат признанию не действующими в указанной части с 11 сентября 2007 г. Общество также указывает, что признание оспариваемых норм не действующими лишь со дня вступления решения в законную силу может повлечь неопределенность в их истолковании арбитражными судами при рассмотрении дела с участием Общества.

Позиции участников апелляционного разбирательства: - ФАС России просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая оснований для изменения судебного акта не имеется. - Минюст России поддержал свою позицию по административному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия его представителя. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в противоречии между двумя моделями расчета индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии между сетевыми организациями:

1. Традиционная модель взаиморасчетов (действовавшая до введения модели «котел сверху»), при которой между территориальными сетевыми организациями осуществляется взаимное предоставление услуг, и обе стороны являются потребителями услуг. В этой модели при расчете индивидуальных тарифов на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии используется показатель сальдированного перетока (разница между поступившей и отпущенной электроэнергией).

2. Новая модель «котел сверху» (закреплена Федеральным законом от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ), при которой услуги по передаче электрической энергии потребителям оказывает лишь системообразующая территориальная сетевая организация, а прочие территориальные сетевые организации оказывают услуги по передаче электрической энергии иным территориальным сетевым организациям. При этом все потребители одной группы оплачивают услуги по единому (котловому) тарифу, а полученная выручка распределяется между смежными сетевыми организациями через индивидуальные тарифы.

Проблема: Методические указания по расчету регулируемых тарифов (утвержденные в 2004 г. и действующие в редакции 2022 г.) содержат положения, которые предусматривают использование сальдированного перетока при расчете индивидуальных тарифов, но не содержат явного указания на неприменимость этих положений при расчетах по модели «котел сверху». Это допускает неоднозначное толкование: применяются ли положения о сальдированном перетоке к новой модели расчетов или нет?

Почему дело имеет принципиальное значение: - Конфликт между старым нормативным регулированием (2004 г.) и новым законодательством (2024 г.), которое кардинально изменило модель ценообразования в электроэнергетике. - Отсутствие единообразия в применении методических указаний: одни органы (Госкомитет Башкортостана) применяют показатель «полезный отпуск», другие (котлодержатель) применяют «сальдированный переток», что приводит к финансовым потерям территориальных сетевых организаций. - Необходимость уточнения, какие положения методических указаний остаются действующими при переходе на новую модель регулирования. - Вопрос о дате, с которой признаются недействующими противоречащие новому законодательству положения: со дня вступления решения суда в законную силу или со дня вступления в силу самих противоречащих положений (или нового законодательства).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Содержат ли положения Методических указаний по расчету регулируемых тарифов (абзац тридцатый пункта 48, абзацы восьмой и двадцать первый пункта 52, пункты таблицы № П1.30), предусматривающие использование сальдированного перетока при расчете индивидуальных тарифов на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии, правовую неопределенность при их применении к расчетам по модели «котел сверху», предусматривающей поступление платежей потребителей только в одну сетевую организацию?

2. Вторичный вопрос: С какой даты должны быть признаны недействующими оспариваемые положения Методических указаний — со дня вступления решения суда в законную силу или со дня вступления в силу самих оспариваемых положений (11 сентября 2007 г.)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила и развила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения Методических указаний по своему содержанию вызывают неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность в части применения показателя сальдированного перетока при расчете индивидуальных тарифов по модели «котел сверху». Эта неопределенность возникла в результате того, что методические указания, разработанные для традиционной модели взаиморасчетов (когда обе стороны являются потребителями услуг), не содержат явного указания на неприменимость положений о сальдированном перетоке к новой модели расчетов, при которой платежи поступают только в одну сетевую организацию. Следовательно, оспариваемые положения подлежат признанию не действующими в указанной части, однако со дня вступления решения суда в законную силу (а не со дня их вступления в силу), поскольку они многократно применялись до принятия решения суда и на их основе были реализованы права граждан и организаций.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база государственного регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии

Апелляционная коллегия установила, что деятельность территориальных сетевых организаций по оказанию услуг по передаче электрической энергии подлежит государственному регулированию, в том числе путем установления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 20, пункты 1, 4 статьи 23, пункт 3 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).

Одним из основных принципов государственного регулирования цен (тарифов) является обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).

Методические указания по расчету регулируемых тарифов утверждены ФСТ России (ныне ФАС России) в рамках реализации предоставленных федеральным законодателем полномочий. Обстоятельства, касающиеся процедуры принятия, опубликования и введения в действие данного нормативного правового акта, установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 4 сентября 2013 г. № АКПИ13-795 и от 24 июня 2016 г. № АКПИ16-442.

2. Переход на новую модель ценообразования «котел сверху» и его нормативное закрепление

Федеральным законом от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях повышения эффективности электросетевого комплекса закреплен механизм создания единого центра ответственности за оказание услуг по передаче электрической энергии в субъектах Российской Федерации — соответствующих системообразующих территориальных сетевых организаций.

Пунктом 2 части 5 статьи 7 данного закона предусмотрено, что с 1 января 2025 г. прекращаются обязательства территориальных сетевых организаций, которым не был присвоен статус системообразующей территориальной сетевой организации, предусматривающие оказание услуг по передаче электрической энергии потребителям электрической энергии (энергосбытовым организациям, гарантирующим поставщикам или энергоснабжающим организациям, действующим в их интересах), за исключением случаев, если в соответствии с пунктом 2 статьи 26 Закона об электроэнергетике указанные организации вправе самостоятельно оказывать соответствующие услуги.

Согласно подпункту 3 пункта 3 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (утверждены постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178), в систему регулируемых цен (тарифов) входят: - единый (котловой) тариф — цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии в целях расчетов с системообразующей территориальной сетевой организацией потребителей услуг, энергопринимающие устройства которых расположены на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и которые принадлежат к одной группе (категории); - индивидуальная цена (тариф) — на услуги по передаче электрической энергии для расчетов системообразующей территориальной сетевой организации за услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальной сетевой организацией.

3. Механизм котловой экономической модели взаиморасчетов

Оплата услуг по передаче электрической энергии осуществляется по котловой экономической модели взаиморасчетов, которая предполагает, что: - все потребители услуг по передаче электроэнергии, относящиеся к одной группе, оплачивают эти услуги по единому (котловому) тарифу; - за счет этого единого тарифа осуществляется сбор необходимой валовой выручки сетевых организаций региона, входящих в «котел»; - полученная котловая выручка распределяется между смежными сетевыми организациями через индивидуальные тарифы, обеспечивая тем самым необходимую валовую выручку каждой из них.

Модель ценообразования «котел сверху» закреплена Законом № 185-ФЗ и предусматривает, что услуги по передаче электрической энергии потребителям оказывает лишь системообразующая территориальная сетевая организация, а прочие территориальные сетевые организации оказывают услуги по передаче электрической энергии иным территориальной сетевым организациям, в том числе системообразующей территориальной сетевой организации.

4. Эволюция нормативного регулирования взаиморасчетов между сетевыми организациями

Старое регулирование (до Постановления № 1195): В подпункте «г» пункта 41 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг (утверждены постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861) в редакции, действовавшей до внесения изменений постановлением Правительства РФ от 31 августа 2024 г. № 1195, закреплялось, что при исполнении договора между территориальными сетевыми организациями, обслуживающими потребителей, расположенных на территории одного субъекта Российской Федерации, сторонами договора осуществляется взаимное предоставление услуг по передаче электрической энергии, при этом потребителями услуг являются обе стороны. Это правило обусловливало использование сальдированного перетока при расчетах.

Новое регулирование (Постановление № 1195 от 31 августа 2024 г.): Пункт 41 Правил недискриминационного доступа в действующей в настоящее время редакции не содержит обусловливавшего использование сальдированного перетока правила о взаимном предоставлении услуг и взаимном статусе потребителей.

Абзацем третьим пункта 42 Правил установлено, что расчеты по договору, заключенному с территориальными сетевыми организациями или между системообразующими территориальными сетевыми организациями, осуществляются по тарифу на услуги по передаче электрической энергии, который определяется в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, и носит индивидуальный характер.

Пунктом 40⁴ Правил недискриминационного доступа, введенным Постановлением № 1195, установлено, что в случае, если объем услуг по передаче электрической энергии по договору определяется в точках поставки, совпадающих с точками присоединения объектов электросетевого хозяйства указанной территориальной сетевой организации к объектам электросетевого хозяйства иных территориальных сетевых организаций, то в целях определения указанного объема используются объемы перетока электрической энергии в объекты электросетевого хозяйства иных территориальных сетевых организаций, уменьшенного на объемы электрической энергии, поступившей из этих же объектов в соответствующем расчетном периоде (то есть используется сальдированный переток, но в иной конструкции).

5. Содержание оспариваемых положений Методических указаний

Пункт 48 (абзац тридцатый): Предусмотрено, что расходы территориальной сетевой организации-плательщика на оплату транзита включаются в экономически обоснованные расходы, учитываемые при установлении тарифа. Величина заявленной мощности в отношении транзита определяется исходя из величины сальдированного перетока электроэнергии (мощности) по итогам предыдущего периода регулирования.

Пункт 52 (абзацы восьмой и двадцать первый): - Абзац восьмой: Базой для расчета ставки индивидуальных тарифов на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии является плановый сальдированный переток электроэнергии между сетевыми организациями. Оплата услуг осуществляется за фактический объем сальдированного перетока. - Абзац двадцать первый: Ставка на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии определяется по формуле как частное от деления средств, относимых на потери электроэнергии, на суммарный сальдированный переток электроэнергии из сети сетевой организации-получателя платежа в сеть сетевой организации-плательщика во всех точках присоединения на всех уровнях напряжения.

Таблица № П1.30: Содержит пункты, предусматривающие учет передачи электроэнергии сетевыми организациями в сальдированном выражении (пункты 3.2.1.1, 3.2.2.1 строки 3; пункты 6.2.1.1, 6.2.2.1 строки 6; пункты 14.2.1.1, 14.2.2.1 строки 14; пункты 21.2.1.1, 21.2.2.1 строки 21; пункты 27.2.1.1, 27.2.2.1 строки 27; пункты 32.2.1.1, 32.2.2.1 строки 32).

6. Правовая неопределенность и критерий ее выявления

Согласно абзацу первому пункта 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Апелляционная коллегия установила, что отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте указания относительно неприменимости положений, регламентирующих порядок определения сальдированного перетока на оплату технологического расхода (потерь) электрической энергии при поступлении платежей потребителей по заключенным договорам только в одну сетевую организацию, допускает толкование, предусматривающее применение этих положений к данным правоотношениям. Это создает правовую неопределенность, поскольку: - методические указания были разработаны для модели, при которой обе стороны являются потребителями услуг и осуществляют взаимное предоставление услуг; - новая модель «котел сверху» предусматривает иную структуру отношений, при которой платежи поступают только в одну сетевую организацию; - методические указания не содержат явного указания на то, применяются ли положения о сальдированном перетоке к новой модели или нет.

7. Применимость положений о сальдированном перетоке при модели «котел сверху»

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что при поступлении платежей потребителей по заключенным договорам только в одну сетевую организацию (расчеты по модели «котел сверху») исходя из характера взаимоотношений между сетевыми организациями при расчете индивидуальных тарифов подлежит учету объем передаваемой электрической энергии потребителям, присоединенным к электрическим сетям сетевой организации, и объем переданной электрической энергии в электрические сети других сетевых организаций.

Критическое положение: При схеме расчетов «котел сверху» сальдированный переток электрической энергии не подлежит учету при расчете индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии и определению для расчета стоимости оказанных услуг по передаче электрической энергии.

Это обусловлено тем, что при модели «котел сверху» между сетевыми организациями отсутствует взаимное предоставление услуг и взаимный статус потребителей. Вместо этого одна организация (системообразующая) оказывает услуги потребителям, а другие организации оказывают услуги системообразующей организации. В этой структуре использование сальдированного перетока (разницы между поступившей и отпущенной энергией) не соответствует характеру фактических взаимоотношений.

8. Основание для признания нормативного акта не действующим

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии такого основания: оспариваемые положения Методических указаний несоответствуют: - Федеральному закону № 185-ФЗ (новое законодательство о модели «котел сверху»); - Правилам недискриминационного доступа в редакции Постановления № 1195 (которые исключили правило о взаимном предоставлении услуг и взаимном статусе потребителей); - Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (которые закрепили новую структуру единых и индивидуальных тарифов).

9. Дата признания нормативного акта не действующим

Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о том, что оспариваемые нормы должны быть признаны не действующими со дня их вступления в силу (11