ВС РФ указал на нарушения при рассмотрении спора о защитных сооружениях гражданской обороны

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 71-КГ24-10-КЗ

Дата: 11 марта 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Марьина А.Н., судьи Горшков В.В., Петрушкин В.А. (судья-докладчик Горшков В.В.)

Стороны: - Истец (процессуальный): Прокурор г. Калининграда, действующий в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц - Ответчики: - ОАО «Завод ЖБИ-2» (юридическое лицо — коммерческая организация) - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области (орган публичной власти)

Категория спора: Публично-правовой спор о возложении обязанности по выполнению ремонтных работ в защитном сооружении гражданской обороны; спор о надлежащем ответчике и материальном истце; спор о соблюдении требований законодательства о гражданской обороне.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Прокурор г. Калининграда обратился в суд с иском, указав, что на территории ОАО «Завод ЖБИ-2» (организация второй категории по гражданской обороне) отсутствуют надлежащие защитные сооружения гражданской обороны (ЗС ГО), что нарушает требования действующего законодательства. Истец просил возложить на ответчика обязанность устранить выявленные прокурорской проверкой нарушения путём обеспечения завода защитным сооружением, соответствующим предъявленным требованиям и готовым к приёму укрываемых.

Решение первой инстанции (29 апреля 2021 г., Московский районный суд г. Калининграда):

Требования прокурора удовлетворены. На ОАО «Завод ЖБИ-2» возложена обязанность в течение 24 месяцев со дня вступления решения в законную силу устранить нарушения требований законодательства о защитных сооружениях гражданской обороны путём обеспечения защитным сооружением, соответствующим требованиям и готовым к приёму укрываемых.

Апелляционное определение (10 ноября 2021 г., Калининградский областной суд):

Решение оставлено без изменения.

Определение кассационного суда (1 июня 2022 г., Третий кассационный суд общей юрисдикции):

Решение суда и апелляционное определение отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Новое рассмотрение в суде первой инстанции (6 октября 2022 г.):

При новом рассмотрении прокурор уточнил исковые требования, указав в качестве ответчика также ТУ Росимущества в Калининградской области. Суд установил, что по спорному адресу располагается убежище № 46 Кл/у-40 (противорадиационное укрытие) постройки года, вместимостью 300 человек, собственником которого является Российская Федерация. Убежище не вошло в состав приватизируемого имущества завода и учтено в реестре федерального имущества. В паспорте защитного сооружения (2005 г.) указано, что эксплуатирующей организацией является ОАО «Завод ЖБИ-2». Убежище затоплено и не соответствует требованиям Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (приказ МЧС России от 15 декабря 2002 г. № 583).

Суд первой инстанции: - На ОАО «Завод ЖБИ-2» возложил обязанность в течение 24 месяцев выполнить ремонт помещения и внутреннего инженерно-технического оборудования систем жизнеобеспечения в соответствии с Правилами № 583; - На ТУ Росимущества в Калининградской области возложил обязанность в течение 24 месяцев выполнить капитальный ремонт строительной конструкции, окрашивание помещения и обеспечить местами для сидения и лежания.

Апелляционное определение (4 апреля 2024 г., Калининградский областной суд):

• Отменил решение суда в части требований к ОАО «Завод ЖБИ-2» о выполнении ремонтных работ и внутреннего инженерно-технического оборудования, отказав в удовлетворении этой части требований. Суд апелляции исходил из того, что убежище является федеральной собственностью, не приватизировалось, договор о правах и обязанностях с ОАО «Завод ЖБИ-2» не заключался, паспорт защитного сооружения не является актом приёма-передачи, убежище не числится на балансе завода, отсутствуют достаточные доказательства передачи убежища в пользование ответчику.
• Изменил решение в части требований к ТУ Росимущества: возложил на него обязанность в течение 24 месяцев выполнить работы по восстановлению защитного сооружения путём реконструкции в соответствии с разработанным проектом и требованиями Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (приказ МЧС России от 15 декабря 2002 г. № 583).

Определение кассационного суда (4 сентября 2024 г., Третий кассационный суд общей юрисдикции):

Решение суда первой инстанции в части, не отменённой и не изменённой апелляционным определением, и апелляционное определение оставлены без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

ТУ Росимущества в Калининградской области обратилось в ВС РФ с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене решения суда от 6 октября 2022 г., апелляционного определения от 4 апреля 2024 г. и определения кассационного суда от 4 сентября 2024 г.

Определение судьи ВС РФ (4 февраля 2025 г.):

Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между несколькими взаимосвязанными правовыми проблемами:

1. Проблема надлежащего ответчика и материального истца: Прокурор подал иск в защиту интересов Российской Федерации, однако суды не определили и не привлекли к участию в деле в качестве материального истца соответствующий государственный орган (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом или его территориальное управление), который имеет право выступать от имени Российской Федерации в спорных материально-правовых отношениях.

2. Проблема процессуального соучастия: Прокурор предъявил иск одновременно в защиту прав Российской Федерации и неопределённого круга лиц, однако не указал, какие общие или однородные права и обязанности имеют эти истцы, на каком основании они объединены в одном деле, и какое конкретно право неопределённого круга лиц нарушено.

3. Проблема надлежащего содержания исковых требований: Прокурор не выполнил требование ч. 3 ст. 131 ГПК РФ о конкретизации интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц, указании нарушенного права и ссылке на нормативный акт, предусматривающий способы защиты.

4. Проблема материально-правовой квалификации: Суды не установили, может ли ТУ Росимущества в соответствии со своими уставными документами осуществлять деятельность по восстановлению защитного сооружения, не определили источник и порядок финансирования, не выяснили реальность установленных сроков исполнения.

5. Проблема различия между ремонтом и реконструкцией: Суд апелляции изменил требование о ремонте на требование о реконструкции, не учитывая различие между этими понятиями по Градостроительному кодексу РФ и то, что прокурор требовал именно ремонтных работ.

6. Проблема применимости гражданского судопроизводства: Спор касается понуждения федерального органа исполнительной власти к соблюдению требований закона о гражданской обороне, что может относиться к административно-правовым отношениям, а не к гражданским.

Категория проблемы: Комплексная — материально-правовая (определение надлежащего ответчика, применение норм гражданского и публичного права), процессуально-правовая (определение сторон, процессуальное соучастие, надлежащее содержание исковых требований) и межотраслевая (соотношение гражданского и административного права при регулировании отношений в сфере гражданской обороны).

Почему дело передано на коллегию:

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования норм о статусе прокурора в гражданском процессе, о сторонах гражданского дела, о процессуальном соучастии, о применимости гражданского судопроизводства к спорам о соблюдении требований законодательства о гражданской обороне, а также о различии между ремонтом и реконструкцией объектов капитального строительства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли прокурор, действуя в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов Российской Федерации, предъявить иск без определения и привлечения к участию в деле в качестве материального истца соответствующего государственного органа, имеющего право выступать от имени Российской Федерации?

2. Допускается ли процессуальное соучастие в одном деле истцов (Российской Федерации и неопределённого круга лиц), если прокурор не указал, какие общие или однородные права и обязанности они имеют, на каком основании они объединены, и какое конкретно право неопределённого круга лиц нарушено?

3. Выполнил ли прокурор требование ч. 3 ст. 131 ГПК РФ о конкретизации интересов в исковом заявлении, направленном в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц?

4. Может ли суд возложить на федеральный орган исполнительной власти обязанность по восстановлению защитного сооружения гражданской обороны без установления источника и порядка финансирования, проверки соответствия этой деятельности уставным документам органа и реальности установленных сроков исполнения?

5. Правомерно ли суд апелляции изменил требование о ремонтных работах на требование о реконструкции защитного сооружения, учитывая различие между этими понятиями по Градостроительному кодексу РФ?

6. Является ли требование о понуждении федерального органа исполнительной власти к соблюдению требований законодательства о гражданской обороне способом защиты в смысле ст. 12 ГК РФ, подлежащим разрешению в порядке гражданского судопроизводства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия ВС РФ установила, что при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Ключевые нарушения касаются: (1) неопределения судом материального истца — соответствующего государственного органа, имеющего право выступать от имени Российской Федерации; (2) нарушения требований к содержанию исковых требований в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц; (3) неправомерного изменения требований о ремонте на требования о реконструкции; (4) отсутствия установления источников финансирования и реальности сроков исполнения; (5) неясности применимости гражданского судопроизводства к спору о соблюдении требований законодательства о гражданской обороне. Эти нарушения являются существенными и непреодолимыми, требующими отмены состоявшихся судебных актов и направления дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Статус прокурора в гражданском процессе и определение материального истца

Нормативная база:

• Ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 1, п. 3): Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами в соответствии с процессуальным законодательством РФ.

• Ст. 34 ГПК РФ: Лицами, участвующими в деле, являются стороны, третьи лица, прокурор и другие заинтересованные лица.

• Ч. 1 ст. 38 ГПК РФ: Сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец (лицо, чьё материальное право предполагается нарушенным) и ответчик (лицо, которое предположительно допустило такое нарушение).

• Ч. 2 ст. 38 ГПК РФ: Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению лиц, обращающихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нём в качестве истца.

• Ст. 45 ГПК РФ: Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несёт все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

• П. 1 ст. 2 ГК РФ: Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

• П. 1 ст. 124 ГК РФ: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

• П. 1 ст. 125 ГК РФ: От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Позиция ВС РФ:

Судебная коллегия установила, что прокурор не является участником регулируемых гражданским законодательством отношений, поскольку осуществляет надзорную функцию за соблюдением требований гражданского законодательства. Процессуальный закон не определяет прокурора как сторону гражданского процесса (истца или ответчика); он является лицом, выступающим от своего имени в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Таким образом, прокурор занимает положение процессуального истца, не являясь участником гражданского оборота и не имея материальной заинтересованности в возникшем споре.

Истцом в материальном смысле является то лицо, в защиту прав, свобод или законных интересов которого прокурором предъявлен иск. По настоящему делу прокурором предъявлен иск в интересах Российской Федерации. Согласно ст. 125 ГК РФ, от имени Российской Федерации могут выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции.

Вывод ВС РФ: Суд обязан был определить и привлечь к участию в деле в качестве истца соответствующий государственный орган, имеющий право выступать от имени Российской Федерации. Однако судом этого сделано не было, в связи с чем дело было рассмотрено без участия Российской Федерации как истца, что свидетельствует о несоответствии постановленных судебных актов требованиям законности и обоснованности.

Определение надлежащего государственного органа:

Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, включая ТУ Росимущества в Калининградской области.

Вывод: Представлять Российскую Федерацию, в чьих интересах прокурором заявлены исковые требования, должно Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (или его территориальное управление). Неустановление судом материального истца привело к фактическому совпадению сторон спора.

2. Процессуальное соучастие и требования к исковому заявлению

Нормативная база:

• Ч. 1 ст. 40 ГПК РФ: Иск может быть предъявлен совместно несколькими истцами или к нескольким ответчикам (процессуальное соучастие).

• Ч. 2 ст. 40 ГПК РФ: Процессуальное соучастие допускается, если: (1) предметом спора являются общие права или обязанности нескольких истцов или ответчиков; (2) права и обязанности нескольких истцов или ответчиков имеют одно основание; (3) предметом спора являются однородные права и обязанности.

• Ч. 3 ст. 131 ГПК РФ: В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, должно быть указано, в чём конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

Позиция ВС РФ:

Прокурор предъявил иск в защиту одновременно прав Российской Федерации и неопределённого круга лиц, каждый из которых является самостоятельным истцом и согласно закону имеет самостоятельные охраняемые интересы. Однако прокурор не указал, какие общие или однородные права и обязанности, их основание имеют Российская Федерация и неопределённый круг лиц, а суд в нарушение требований закона не установил это.

Кроме того, прокурор не выполнил требование ч. 3 ст. 131 ГПК РФ: не указал, в чём конкретно заключаются интересы Российской Федерации и неопределённого круга лиц, какое право нарушено, не содержал ссылку на нормативный акт, предусматривающий способы защиты. Суды проигнорировали это нарушение.

3. Применимость гражданского судопроизводства к спорам о соблюдении требований законодательства о гражданской обороне

Нормативная база:

• Ст. 12 ГК РФ: Способы защиты гражданских прав (восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание права; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий её недействительности; признание ничтожной сделки недействительной и применение последствий её недействительности; прекращение или изменение правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; прекращение или изменение правоотношения; иные способы, предусмотренные законом).

• П. 3 ст. 2 ГК РФ: К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

• Ч. 2 ст. 4 Конституции РФ: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.

Позиция ВС РФ:

Обращаясь с исковым заявлением к ТУ Росимущества в Калининградской области, прокурором, действующим от имени Российской Федерации, ставился вопрос о понуждении федерального органа исполнительной власти, действующего также от имени Российской Федерации, выполнить требования закона, возлагающего на данный орган определённые обязанности.

Требование о соблюдении законодательства в соответствии со ст. 12 ГК РФ не является способом защиты, обеспечивающим восстановление нарушенного права, поскольку соблюдение закона является обязанностью всех участников гражданских правоотношений, а ответственность за несоблюдение требований закона предусматривается самим законом и её наступление не требует подтверждения отдельным судебным актом.

Вывод: Суд при принятии искового заявления не проверил, должны ли такие требования прокурора разрешаться в порядке гражданского судопроизводства либо в ином другом порядке. Это является существенным нарушением процессуального права.

4. Материально-правовые вопросы: определение ответчика и источники финансирования

Нормативная база:

• Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ст. 1, ст. 6, ст. 18):
• Ст. 1: Требованиями в области гражданской обороны являются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
• Ст. 6: Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны определяет Правительство РФ.

• Ст. 18 (п. 3): Обеспечение мероприятий по гражданской обороне и защите населения, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе содержание спасательных воинских формирований, является расходным обязательством Российской Федерации.

• Постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1309 «Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» (п. 9, п. 10, п. 14):

• П. 9: Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления на соответствующих территориях определяют общую потребность в объектах гражданской обороны, в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.
• П. 10: Организации обеспечивают сохранность существующих объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию, ведут учёт существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

• П. 14: МЧС России принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по созданию объектов гражданской обороны и поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию; организует учёт существующих и создаваемых объектов гражданской обороны; осуществляет методическое руководство и контроль.

• Приказ МЧС России от 15 декабря 2002 г. № 583 «Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны» (пп. 1.3, 1.7, 1.8, п. 1.2, п. 2.2):

• Организации, эксплуатирующие ЗС ГО, обязаны обеспечивать их своевременное техническое обслуживание и ремонт, содержать их в состоянии, пригодном к использованию по предназначению.
• Статус защитного сооружения гражданской обороны как объекта гражданской обороны определя