ВС признал недействующими положения Порядка конкурса на должность нотариуса за неопределённость

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-446 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 14 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Гаврилова Ильсия Олеговна (гражданин, претендент на должность нотариуса) - Административный ответчик: Министерство юстиции Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Федеральная нотариальная палата (апеллянт по данному определению)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); корпоративно-профессиональный спор в сфере нотариата

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Гаврилова И.О. обратилась в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, утверждённого приказом Министерства юстиции РФ от 30 марта 2018 г. № 63 (зарегистрирован 4 апреля 2018 г., регистрационный номер 50605, действует в редакции приказа Минюста России от 2 октября 2019 г. № 221). Истец оспаривала пункт 2, абзац третий пункта 8, абзац пятый пункта 47, подпункт 10 пункта 52, абзацы третий, пятый, седьмой пункта 54, абзац второй пункта 60 Порядка, указывая на их неопределённость, неясность, содержание неоднозначного толкования, наличие коррупциогенных факторов в нарушение Методики проведения антикоррупционной экспертизы (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96) и Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Основные претензии касались: отсутствия ясности в составе конкурсной комиссии (пункт 2); неопределённости понятий личной заинтересованности и «иных близких отношений» (абзац третий пункта 8); отсутствия критериев оценки проекта нотариального документа (абзац пятый пункта 47); отсутствия условий и оснований для выставления баллов (подпункт 10 пункта 52); чрезмерно широкой дискреции при проведении индивидуального собеседования и отсутствия единых критериев оценки ответов (абзацы третий, пятый, седьмой пункта 54); отсутствия возможности получения аудио- и видеозаписи конкурса (абзац второй пункта 60).

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда РФ от 18 сентября 2024 г. (дело № АКПИ24-266): Административное исковое заявление Гавриловой И.О. удовлетворено частично. Судом первой инстанции признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу абзацы третий, пятый и седьмой пункта 54 Порядка. В удовлетворении остальной части административного иска (в отношении пункта 2, абзаца третьего пункта 8, абзаца пятого пункта 47, подпункта 10 пункта 52, абзаца второго пункта 60) отказано. Суд первой инстанции установил, что эти положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, содержание данных норм отвечает критерию правовой определённости и не является произвольным. Однако в отношении абзацев третьего, пятого и седьмого пункта 54 суд пришёл к выводу о неопределённости содержания, отсутствии единообразного понимания и установлении необоснованно широких пределов усмотрения для правоприменителя.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Федеральная нотариальная палата подала апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции, не согласившись с признанием недействующими абзацев третьего, пятого и седьмого пункта 54 Порядка. Апеллянт просила отменить решение в указанной части и отказать в удовлетворении административного иска в полном объёме, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и недоказанность обстоятельств. Альтернативно апеллянт просила обязать Минюст России в двухмесячный срок внести изменения в пункт 54 Порядка совместно с Федеральной нотариальной палатой. Минюст России в письменном отзыве не согласился с апелляционной жалобой, указав на надлежащее исследование доказательств судом первой инстанции. Гаврилова И.О. в письменных возражениях поддержала решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между:

1. Интересом государства и профессионального сообщества в сохранении действующего Порядка проведения конкурса на замещение должности нотариуса, который обеспечивает гибкость и адаптивность процедуры отбора кандидатов;

2. Интересом граждан и принципом верховенства закона в обеспечении определённости, ясности и недвусмысленности правовых норм, исключающих произвольное толкование и необоснованно широкую дискрецию правоприменителя;

3. Конституционным принципом равенства перед законом и судом, требующим одинакового применения критериев оценки ко всем участникам конкурса.

Спор имеет принципиальное значение, поскольку:

• Конфликт методологических подходов: Федеральная нотариальная палата настаивала на проверке соответствия оспариваемых норм исключительно отраслевому законодательству (Основам законодательства о нотариате), тогда как суд первой инстанции применил общеправовой критерий определённости, вытекающий из конституционного принципа равенства;

• Новое правовое регулирование: Вопрос о применении критерия формальной определённости и недвусмысленности к нормам подзаконного акта в сфере нотариата ранее не был однозначно разрешён;

• Отсутствие единообразия: Практика проведения конкурсов демонстрировала различное применение критериев оценки разными членами конкурсной комиссии, что нарушало принцип равного доступа к должности;

• Коррупциогенность: Выявленные в Порядке факторы (необоснованная широта дискреционных полномочий, отсутствие или неопределённость условий принятия решения) признаны коррупциогенными в соответствии с федеральным антикоррупционным законодательством.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствуют ли абзацы третий, пятый и седьмой пункта 54 Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности, вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, и не устанавливают ли они необоснованно широкие пределы усмотрения для членов конкурсной комиссии при проведении индивидуального собеседования и оценке ответов конкурсантов?

Сопутствующие вопросы: 1. Подлежат ли нормы подзаконного акта в сфере нотариата проверке на соответствие общеправовому критерию определённости или исключительно на соответствие отраслевому законодательству? 2. Может ли гражданин, претендующий на должность нотариуса, обратиться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, или это исключительное право прокурора? 3. Вправе ли суд при признании нормативного правового акта недействующим в части возложить на орган государственной власти обязанность принять новый нормативный правовой акт в установленный срок?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Неопределённость содержания нормативного правового акта, допускающая возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и не отвечающая вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, является самостоятельным и достаточным основанием для признания такой нормы недействующей, независимо от её соответствия нормативным правовым актам большей юридической силы. Абзацы третий, пятый и седьмой пункта 54 Порядка содержат неопределённость, не обеспечивают единообразного понимания и устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя, что нарушает принцип равенства при проведении конкурса на замещение вакантной должности нотариуса и создаёт коррупциогенные факторы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и компетенция органов власти

Апелляционная коллегия установила, что часть третья статьи 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 предусматривает, что наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты федеральным органом исполнительной власти на конкурсной основе из числа лиц, сдавших квалификационный экзамен. Порядок проведения конкурса определяется федеральным органом юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой.

Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утверждённому Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого акта), Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата, а также по контролю и надзору в этой сфере (абзац пятый подпункта 1 и абзац третий подпункта 4 пункта 1, подпункт 6 пункта 3, подпункты 28 и 30 пункта 7).

Суд установил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённым постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом в пределах полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

2. Критерий проверки соответствия нормативного правового акта

Апелляционная коллегия подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требует выяснения соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам большей юридической силы.

Вместе с тем суд ссылается на пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», который разъясняет, что при проверке содержания оспариваемого акта необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части.

Таким образом, самого по себе нарушения требования определённости правовой нормы, влекущего её произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы недействующей, независимо от её соответствия нормативным актам большей юридической силы.

Апелляционная коллегия отклонила возражение Федеральной нотариальной палаты о том, что проверка должна осуществляться исключительно на соответствие отраслевому законодательству (Основам законодательства о нотариате). Суд указал, что эта позиция основывается на ошибочном толковании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ и не следует непосредственно из его содержания. Общеправовой критерий определённости применяется ко всем нормативным правовым актам независимо от их отраслевой принадлежности.

3. Конституционный принцип равенства и требование определённости

Апелляционная коллегия привела позицию Конституционного Суда РФ, который неоднократно указывал в своих решениях, что неопределённость содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 21 января 2010 г. № 1-П).

Суд сформулировал общее правило: неопределённость содержания нормативного правового акта не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не может обеспечить его единообразного толкования, создаёт возможность злоупотребления полномочиями при его применении и является основанием для признания его недействующим.

4. Анализ структуры конкурса и весовых коэффициентов оценки

Апелляционная коллегия провела детальный анализ структуры конкурса, состоящего из трёх этапов: письменного экзамена, рассмотрения рекомендации и индивидуального собеседования (пункт 28 Порядка).

На письменном экзамене (пункты 32, 47 Порядка): - Проверка правильности ответов производится автоматизированной информационной системой; - Оценка проекта нотариального документа осуществляется путём определения среднего балла от всех проставленных членами комиссии; - Максимально конкурсант может набрать 30 баллов.

На этапе рассмотрения рекомендаций (пункт 53 Порядка): - Количество баллов за показатель 10 (иные характеристики лица), проставляемых по усмотрению членов комиссии, вычисляется путём определения среднего балла; - Иные показатели являются достаточно формализованными и оцениваются по объективным критериям; - Максимальное количество баллов — 41 балл.

На этапе индивидуального собеседования (пункт 54 Порядка): - Оценка определяется как суммарное арифметическое количество баллов, выставленных каждым членом комиссии; - Конкурсант может получить до 50 баллов; - Это существенно превышает количество баллов по сравнению с двумя предыдущими этапами.

Суд отметил, что оценка на этапе индивидуального собеседования в отличие от других этапов максимально основана не на объективных критериях, а на субъективном усмотрении членов комиссии, при этом вес этого этапа (50 баллов из 121 максимально возможного) является наибольшим.

5. Конкретные недостатки абзацев третьего, пятого и седьмого пункта 54 Порядка

Абзац третий пункта 54 устанавливает, что конкурсанту может быть задано не более десяти вопросов. Апелляционная коллегия установила, что:

• Из буквального содержания нормы следует, что количество заданных вопросов зависит от усмотрения членов конкурсной комиссии;
• Отсутствует единый перечень вопросов, которые должны быть направлены на выяснение возможности осуществления кандидатом нотариальной деятельности и соблюдения этических стандартов;
• Это не позволяет при проведении конкурсных процедур сравнивать ответы и реакцию разных кандидатов на одни и те же вопросы для максимально объективного их учёта;
• На практике один претендент может получить лишь один лёгкий вопрос относительно личного поведения, а другой — десять сложных вопросов, касающихся профессионального поведения, что образует широкую дискрецию.

Абзацы пятый и седьмой пункта 54 предусматривают, что каждый член конкурсной комиссии ставит оценку от одного до десяти баллов с указанием краткого обоснования, а итоговая оценка определяется как суммарное арифметическое количество баллов. Суд установил, что:

• Отсутствуют критерии оценки ответов конкурсантов в баллах;
• Определение итоговой оценки как суммы баллов (в отличие от среднего балла на других этапах) в 2019 году Генеральной прокуратурой РФ признано коррупциогенным фактором;
• Несмотря на это, никаких изменений в оспариваемый акт внесено не было, критериев оценки не установлено;
• Итоговая оценка, как и ранее, определяется как суммарное арифметическое количество баллов, тогда как по результатам других этапов предусмотрено вычисление среднего балла.

6. Коррупциогенные факторы в соответствии с антикоррупционным законодательством

Апелляционная коллегия указала, что Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (часть 2 статьи 1) и Методика проведения антикоррупционной экспертизы (подпункт «а» пункта 3) относят необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований принятия решения, к числу коррупциогенных факторов.

Абзацы третий, пятый и седьмой пункта 54 Порядка содержат именно такие факторы: отсутствие единого перечня вопросов, отсутствие критериев оценки ответов, использование суммирования вместо усреднения баллов.

7. Вывод о соответствии абзацев третьего, пятого и седьмого пункта 54 Порядка

Поскольку в Порядке на этапе индивидуального собеседования отсутствуют конкретные критерии задаваемых вопросов и оценки полученных ответов, необходимые для надлежащего (объективного и законного) проведения конкурсного отбора кандидатов на должность нотариуса, то это с учётом превалирования возможной суммарной оценки данного этапа конкурса по отношению к двум другим этапам создаёт неопределённость содержания правовой нормы, не обеспечивает её единообразное понимание и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из общих правил, что нарушает принцип равенства при проведении конкурса на замещение вакантной должности нотариуса.

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что абзацы третий, пятый и седьмой пункта 54 Порядка противоречат положениям федерального законодательства, а их содержание нельзя признать определённым.

8. Отклонение возражений апеллянта

Возражение о подмене полномочий прокурора: Апелляционная коллегия отклонила утверждение Федеральной нотариальной палаты о том, что Гаврилова И.О. якобы подменяет полномочия прокурора, которому пункт 2 статьи 9¹ Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет право при выявлении коррупциогенных факторов требовать изменения нормативного правового акта или обращаться в суд. Суд указал, что реализация прокурором своих полномочий не исключает гарантированного права каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4 КАС РФ). Таким образом, гражданин имеет право самостоятельно обратиться в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта.

Возражение о возложении обязанности на Минюст России: Апелляционная коллегия отклонила требование апеллянта о возложении на Минюст России обязанности принять новый нормативный правовой акт в двухмесячный срок. Суд ссылался на пункт 37 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, согласно которому суд вправе возложить такую обязанность лишь в случае, когда в нормативном правовом акте большей юридической силы предусмотрена обязанность соответствующего органа принять нормативный правовой акт.

Суд установил, что: - Признание недействующими абзацев третьего, пятого и седьмого пункта 54 не указывает на недостаточную правовую урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав неопределённого круга лиц; - Законодательство о нотариате (часть третья статьи 12 Основ законодательства о нотариате) предусматривает, что порядок проведения конкурса определяется федеральным органом юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой; - Возложение на Минюст России соответствующей обязанности в судебном порядке может привести к нарушению этой процедуры согласованного нормотворчества; - Оснований для возложения на Минюст России обязанности принять новый нормативный правовой акт в установленный срок отсутствуют.

9. Соответствие решения нормам процессуального и материального права

Апелляционная коллегия установила, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий формальной определённости и недвусмысленности правовой нормы, вытекающий из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Этот критерий является самостоятельным и достаточным основанием для признания нормы недействующей, независимо от её соответствия нормативным актам большей юридической силы.

Суд установил, что наличие в нормативном правовом акте положений, которые: - вызывают неоднозначное толкование; - не обеспечивают единообразного понимания; - устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя; - содержат коррупциогенные факторы (необоснованную широту дискреционных полномочий, отсутствие или неопределённость условий принятия решения);

— является достаточным для признания таких норм недействующими.

Указания нижестоящим судам и органам власти

Апелляционная коллегия не возложила на Минюст России обязанность принять новый нормативный правовой акт в установленный срок, указав, что:

1. Законодательство о нотариате предусматривает согласованное нормотворчество: Порядок проведения конкурса определяется федеральным органом юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой (часть третья статьи 12 Основ законодательства о нотариате);

2.