ВС: администрация обязана восстановить право, если оно нарушено до истечения благоприятного закона

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 33-КАД26-6-КЗ от 8 июля 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Абакумова И.Д. - Судьи: Калининой Л.А. (судья-докладчик), Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Попова Наталия Алексеевна (гражданин) - Административные ответчики: - Администрация Выборгского муниципального района Ленинградской области - Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации Выборгского муниципального района Ленинградской области - Председатель комитета Кулик А.Н. - Глава администрации Саванов В.Г.

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти)

Исходное дело: Административное дело № 2а-2511/2025 Выборгского городского суда Ленинградской области

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Попова Н.А. оспаривала решения муниципального органа об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату без проведения торгов. Земельный участок находился в зоне СХ-5 «Зона ведения огородничества» с видом разрешённого использования «для ведения огородничества» и был арендован истцом по договору от 27 июля 2024 г. сроком на три года.

19 сентября 2024 г. Попова Н.А. подала заявление в Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству (КУМИГ) о предоставлении участка в собственность за плату без торгов. Решениями КУМИГ от 22 ноября и 25 ноября 2024 г. в предоставлении было отказано.

Позиции сторон в первой инстанции:

Истец требовала признания решений об отказе незаконными и возложения на администрацию обязанности повторно рассмотреть заявление и заключить договор купли-продажи по цене 15% от кадастровой стоимости на основании Постановления Правительства РФ № 629 от 9 апреля 2022 г.

Ответчики ссылались на отсутствие признаков использования участка по целевому назначению (отсутствие признаков отдыха, неполное использование площади по состоянию на 8 октября 2024 г.).

Решение первой инстанции (Выборгский городской суд, 9 апреля 2025 г.):

Требования удовлетворены частично. Признаны незаконными оба решения об отказе. На администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление. В остальной части требования отклонены.

Апелляционное определение (Ленинградский областной суд, 28 августа 2025 г.):

Отменено решение суда первой инстанции в части обязания администрации повторно рассмотреть заявление. Апелляционный суд исходил из того, что Постановление Правительства № 629 действовало только в 2022–2024 гг., и с 1 января 2025 г. его нормы не применяются.

Кассационное определение Третьего кассационного суда (10 декабря 2025 г.):

Оставило апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Попова Н.А. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ставя вопрос об отмене судебных решений нижестоящих инстанций ввиду существенного нарушения норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Защитой законных ожиданий гражданина — лицо подало заявление о предоставлении земельного участка в период действия благоприятного правового режима (Постановление Правительства № 629), выполнило все условия, но органы власти отказали;

2. Применением норм материального права во времени — нижестоящие суды отказали в восстановлении права, ссылаясь на то, что к моменту рассмотрения дела (2025 г.) Постановление № 629 утратило силу;

3. Активной ролью суда в административном судопроизводстве — суд должен был установить все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений, и при наличии таких обстоятельств возложить обязанность на администрацию независимо от изменения законодательства;

4. Соразмерностью и целью нормативного акта — Постановление № 629 было принято в целях поддержки граждан; отказ в восстановлении права противоречит этой цели.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Применяются ли при разрешении административного спора нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения, или нормы, действующие на момент рассмотрения дела?

2. Может ли истечение срока действия нормативного акта, устанавливавшего благоприятный правовой режим, служить основанием для отказа в восстановлении права, незаконно нарушенного органом публичной власти?

3. Обязана ли администрация заключить договор купли-продажи земельного участка, если на момент рассмотрения дела отсутствует законодательный запрет на совершение такого действия?

4. Как суд должен применять принцип активной роли при установлении всех обстоятельств, служащих основанием материальных правоотношений, и возложении обязанности на административного ответчика?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что при разрешении административного спора суд должен применять нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения, а не на момент рассмотрения дела. Истечение срока действия нормативного акта, установившего благоприятный режим, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, если на день рассмотрения дела отсутствует прямой законодательный запрет на совершение соответствующего действия. Суд, признав решение администрации незаконным, вправе и обязан возложить на неё обязанность восстановить нарушенное право, если установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм материального права во времени (ст. 15 КАС РФ)

Верховный Суд указал на положение части 5 статьи 15 КАС РФ, согласно которому при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Это положение развёрнуто в Постановлении Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ» (пункт 24). Пленум разъяснил, что изменение правового регулирования к моменту рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом, наделённым публичными полномочиями.

2. Отсутствие законодательного запрета как условие возложения обязанности

Верховный Суд установил принципиальное различие между: - истечением срока действия нормативного акта (не является запретом); - прямым законодательным запретом на совершение действия (является основанием для отказа в возложении обязанности).

В данном случае на день рассмотрения дела отсутствовал законодательный запрет на предоставление гражданину земельного участка по договору купли-продажи. Истечение периода 2022–2024 гг., установленного статьёй 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ, не является таким запретом.

3. Активная роль суда и установление всех обстоятельств (ст. 14, 227 КАС РФ)

Верховный Суд ссылался на пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ № 21, согласно которому признав оспоренное решение незаконным, суд вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения определённых действий в интересах административного истца в случае, если судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ).

В данном деле суды установили: - земельный участок предназначен для ведения огородничества; - участок предоставлен в аренду истцу; - отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустранённых нарушениях законодательства при использовании участка; - административный истец использовал участок в соответствии с целевым назначением и разрешённым видом использования.

Таким образом, все условия Постановления Правительства № 629 были соблюдены.

4. Материальные основания предоставления земельного участка

Верховный Суд проанализировал условия, установленные подпунктом «а» пункта 1 Постановления Правительства РФ № 629: - земельный участок должен быть предназначен для ведения личного подсобного хозяйства за границами населённого пункта, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд; - предоставлен в аренду заявителю; - отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустранённых нарушениях законодательства при использовании участка.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о незаконности отказов именно потому, что все эти условия были соблюдены. Акт обследования от 8 октября 2024 г. и фотоматериалы подтвердили, что участок огорожен, на нём имеются кустарники смородины, грядки клубники. Ссылки на отсутствие признаков отдыха и неполное использование площади не свидетельствуют о нарушении целевого использования.

5. Цель и смысл Постановления Правительства № 629

Верховный Суд подчеркнул, что Постановление № 629 было принято в рамках реализации статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ и предусматривает механизмы поддержки граждан Российской Федерации. Отказ в восстановлении права противоречит этой цели и смыслу нормативного акта.

6. Существенность нарушения норм материального права

Верховный Суд квалифицировал нарушение норм материального права нижестоящими судами как существенное, повлиявшее на исход дела и препятствующее восстановлению и защите нарушенных прав Поповой Н.А. (статья 328 КАС РФ).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование норм о применении материального права во времени

Апелляционный и кассационный суды ошибочно применили нормы материального права, действовавшие на момент рассмотрения дела (2025 г.), вместо норм, действовавших на момент возникновения правоотношения (сентябрь 2024 г., когда Постановление № 629 ещё действовало). Это прямо противоречит части 5 статьи 15 КАС РФ и пункту 24 Постановления Пленума ВС РФ № 21.

2. Смешение понятий "истечение срока действия нормативного акта" и "законодательный запрет"

Нижестоящие суды ошибочно квалифицировали истечение периода 2022–2024 гг. как запрет на совершение действия. Верховный Суд чётко разграничил эти понятия: истечение срока действия нормативного акта не является запретом и не может служить основанием для отказа в возложении обязанности на администрацию.

3. Игнорирование активной роли суда

Апелляционный и кассационный суды не применили принцип активной роли суда, предусмотренный статьёй 14 КАС РФ и развёрнутый в пункте 26 Постановления Пленума ВС РФ № 21. Они не возложили на администрацию обязанность восстановить право, хотя судом были установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

4. Неправильная оценка доказательств

Суды апелляционной и кассационной инстанций не учли, что акт обследования от 8 октября 2024 г. и фотоматериалы подтверждают использование участка в соответствии с целевым назначением (наличие кустарников смородины, грядок клубники, ограждение). Ссылки на отсутствие признаков отдыха и неполное использование площади не опровергают факт использования участка для огородничества.

5. Нарушение распределения бремени доказывания

Хотя в определении это не сформулировано явно, из анализа следует, что администрация должна была доказать наличие нарушений при использовании участка (в соответствии с принципом, что публичный орган обязан обосновать отказ в предоставлении услуги). Нижестоящие суды не потребовали от администрации надлежащих доказательств нарушений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов:

Верховный Суд РФ отменил: - решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 9 апреля 2025 г. в части отказа в удовлетворении требований о возложении обязанности на администрацию; - апелляционное определение Ленинградского областного суда от 28 августа 2025 г. в этой же части; - кассационное определение Третьего кассационного суда от 10 декабря 2025 г. в этой же части.

Новое решение:

Верховный Суд принял новое решение, которым: - удовлетворил административные исковые требования Поповой Н.А.; - обязал администрацию МО «Выборгский район» Ленинградской области заключить с Поповой Н.А. договор купли-продажи земельного участка (с указанием кадастрового номера).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает принципиальный стандарт: граждане, подавшие заявления о предоставлении услуг или прав в период действия благоприятного правового режима, защищены от произвольного отказа, даже если законодательство впоследствии изменилось. Это укрепляет доверие граждан к государству и предсказуемость правового регулирования.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Администрация не может просто ссылаться на истечение срока действия нормативного акта как на основание для отказа. Она должна доказать наличие конкретных нарушений или обстоятельств, препятствующих предоставлению права. В данном случае администрация не смогла доказать, что участок использовался не по целевому назначению.

3. Контроль соответствия решений администрации нормам материального права

Суды обязаны применять нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения, а не на момент рассмотрения дела. Это обеспечивает справедливость и предотвращает ретроактивное применение неблагоприятных норм.

4. Активная роль суда в установлении обстоятельств и возложении обязанностей

Определение подтверждает, что суд не пассивен в административном судопроизводстве. Если суд установил все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений, он вправе и обязан возложить на администрацию обязанность восстановить нарушенное право, даже если такое требование не было явно сформулировано в исковом заявлении (в соответствии с пункт 1 части 2 и пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ).

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ); - законность (статья 15 Конституции РФ); - равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ); - защита законных ожиданий граждан.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для: - споров о предоставлении земельных участков в собственность или аренду; - споров о предоставлении государственных и муниципальных услуг; - споров о налогообложении (где также применяются нормы, действовавшие на момент возникновения налоговых отношений); - споров о социальных выплатах и льготах; - споров о лицензировании и разрешительной деятельности.

7. Принцип защиты законных ожиданий

Определение развивает доктрину защиты законных ожиданий: если гражданин действовал в соответствии с действовавшим законодательством и выполнил все требуемые условия, он вправе рассчитывать на получение обещанного права, даже если законодательство впоследствии изменилось. Это особенно важно для временных нормативных актов, устанавливающих льготные режимы.

8. Разграничение между истечением срока действия нормативного акта и запретом

Определение вводит важное различие: истечение срока действия нормативного акта — это изменение правового регулирования, а не запрет на совершение действия. Запрет должен быть установлен прямо и явно. Это предотвращает произвольное толкование нормативных актов в ущерб гражданам.

9. Целевое толкование нормативных актов

Верховный Суд подчеркнул необходимость толкования Постановления Правительства № 629 в соответствии с его целью и смыслом — поддержкой граждан. Это соответствует принципу, что нормативные акты, устанавливающие льготы и преимущества, должны толковаться в пользу лиц, на которых они распространяются.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 33-КАД26-6-КЗ от 8 июля 2026 г. представляет собой значительный вклад в развитие административного судопроизводства. Оно устанавливает чёткие стандарты применения норм материального права во времени, усиливает гарантии граждан против произвольных отказов администрации, подтверждает активную роль суда в установлении обстоятельств и возложении обязанностей на публичные органы. Позиция Верховного Суда основана на принципах законности, справедливости, защиты законных ожиданий и соответствует конституционным гарантиям прав граждан. Определение имеет широкое практическое значение для всех категорий административных споров, связанных с предоставлением прав и услуг гражданам и организациям.