ВС отказал общинам коренных народов в оспаривании Положения о возмещении убытков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-988, решение от 18 февраля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Герасимова А.А. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы: семейная (родовая) община коренных малочисленных народов Севера «Мадра» (Чутская) и семейная (родовая) община коренных малочисленных народов Севера «Кунноир» (Взывающий) — юридические лица, созданные в форме общин коренных малочисленных народов - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Федеральным агентством по делам национальностей)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов). Спор о признании недействующим нормативного правового акта — Положения о порядке возмещения убытков, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административные истцы (две семейные общины коренных малочисленных народов) обратились в Верховный Суд РФ с требованием о признании недействующим Положения о порядке возмещения убытков, причиненных коренным малочисленным народам Российской Федерации, объединениям коренных малочисленных народов и лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности и физических лиц.

Позиция административных истцов:

Истцы полагали, что оспариваемые нормы Положения противоречат: - статье 1, пункту 1 статьи 11, статьям 12, 15, 21, 22, 48, 49, 53 Гражданского кодекса РФ; - статье 5 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; - пункту 1 статьи 261 Налогового кодекса РФ.

Основной аргумент истцов: Положение предусматривает решение вопросов возмещения убытков не самими коренными малочисленными народами и их объединениями, а советом представителей малочисленных народов, который создается и действует на общественных, а не на гражданско-правовых началах представительства. Истцы указали, что: - по территории их традиционного проживания в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края проходит магистральный нефтепровод федерального значения; - размещение и эксплуатация нефтепровода сопряжены с нанесением ущерба исконной среде обитания; - на основании Положения они были исключены из переговорного процесса; - проект соглашения подготовлен без их участия, что лишило их возможности ознакомиться с результатами исчисления убытков и представить замечания; - оспариваемые нормы содержат коррупциогенные факторы.

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ (через представителей) просило отказать в удовлетворении иска, указав, что: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ; - утвержденное Положение соответствует нормативным правовым актам; - не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда первой инстанции:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ (оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между двумя публичными интересами:

1. Защита прав коренных малочисленных народов на возмещение убытков, причиненных их исконной среде обитания в результате хозяйственной деятельности (публичный интерес, закрепленный в федеральном законодательстве).

2. Механизм реализации этого права — вопрос о том, должны ли убытки возмещаться непосредственно самими коренными малочисленными народами и их объединениями (как субъектами гражданского права) или через советы представителей малочисленных народов, действующие на общественных началах.

Материально-правовой аспект: Толкование норм Федерального закона № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федерального закона № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Гражданского кодекса РФ и Налогового кодекса РФ в контексте определения порядка возмещения убытков.

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания при оспаривании нормативного правового акта (ст. 62 КАС РФ) — кто должен доказывать соответствие или несоответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы; активная роль суда при проверке конституционности и законности нормативного акта (ст. 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Положение о порядке возмещения убытков, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (федеральным законам и Конституции РФ)?

2. Нарушает ли Положение права и законные интересы коренных малочисленных народов, их объединений и лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, путем предусмотрения участия советов представителей малочисленных народов (действующих на общественных началах) в качестве стороны соглашения о возмещении убытков вместо непосредственного участия самих коренных малочисленных народов?

3. Противоречит ли Положение принципам гражданского права (свобода договора, право на возмещение убытков, право собственности) и налогового права?

4. Обеспечивает ли Положение надлежащее участие коренных малочисленных народов в процессе подготовки и обсуждения соглашений о возмещении убытков?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемое Положение издано полномочным органом государственной власти (Правительством РФ) в соответствии с требованиями законодательства РФ, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов и не создает препятствий к их реализации. Суд признал, что федеральный законодатель, установив право коренных малочисленных народов на возмещение убытков, наделил Правительство РФ дискреционными полномочиями по определению порядка их возмещения, придав этим убыткам публичный характер. Механизм участия советов представителей малочисленных народов полностью согласуется с федеральным законодательством и обеспечивает надлежащее участие коренных малочисленных народов через делегирование своих представителей в эти советы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства Российской Федерации на издание оспариваемого акта

Суд установил, что согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2 статьи 5).

На дату принятия оспариваемого акта (18 сентября 2020 г.) аналогичные полномочия содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Вывод: Оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции.

2. Федеральное законодательство как основание для издания Положения

Суд проанализировал федеральное законодательство, устанавливающее правовые основы для издания Положения:

Федеральный закон № 82-ФЗ от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»: - Статья 5 (пункт 3 части 2) наделяет Правительство РФ полномочиями утверждать порядок возмещения убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, лицам, относящимся к малочисленным народам, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности и физических лиц. - Статья 6 (пункт 8) предусматривает создание на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов РФ советов представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов. - Статья 8 (часть 1, пункт 7) закрепляет право малочисленных народов и объединений малочисленных народов делегировать уполномоченных представителей в советы представителей малочисленных народов. - Статья 8 (часть 2, пункт 2) закрепляет право лиц, относящихся к малочисленным народам, участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов.

Федеральный закон № 234-ФЗ от 26 июля 2019 г. «О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»: - Дополнил пункт 8 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 8 Федерального закона № 82-ФЗ указанием на право малочисленных народов, объединений малочисленных народов, лиц, относящихся к малочисленным народам, на возмещение убытков в порядке, установленном Правительством РФ.

Федеральный закон № 104-ФЗ от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»: - Статья 5 закрепляет принципы организации и предмет деятельности общин малочисленных народов: равенство перед законом, добровольность, равноправие, самоуправление, законность, свобода в определении внутренней структуры, гласность. - Пункт 4 статьи 7 закрепляет право общин на возмещение убытков в порядке, установленном Правительством РФ.

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на период до 2036 года (распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2025 г. № 1161-р) предусмотрела достижение цели «сохранение исконной среды обитания и традиционного природопользования» в том числе по направлению возмещения убытков (подпункт «д» пункта 37).

Вывод: Федеральный законодатель, установив право коренных малочисленных народов на возмещение убытков, наделил Правительство РФ полномочиями определить порядок их возмещения, установив особый порядок правового регулирования и придав этим убыткам публичный характер.

3. Соответствие Положения нормам федеральных законов

Относительно механизма участия советов представителей малочисленных народов:

Суд установил, что из норм федеральных законов следует: федеральный законодатель, наделив органы государственной власти субъектов РФ правом на создание советов представителей малочисленных народов, предусмотрел право малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, делегировать уполномоченных представителей и соответственно участвовать в формировании и деятельности указанных советов.

Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия, наделило советы представителей малочисленных народов полномочием по решению вопросов возмещения убытков (пункт 2 Положения). Данное правовое регулирование в полной мере согласуется с нормами федеральных законов и не ограничивает прав и законных интересов малочисленных народов, поскольку предусматривает непосредственное их участие в названных советах путем направления своих представителей и соответственно участия в их формировании и деятельности.

Относительно гарантий участия коренных малочисленных народов:

Пункты 10, 12 и 14 Положения предусмотрели: - общественное обсуждение проекта соглашения в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 212-ФЗ от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; - опубликование (обнародование) органом исполнительной власти субъекта РФ на своем официальном сайте соглашения и сводки учета поступивших замечаний и предложений, содержащей информацию о принятых решениях и мотивах их принятия.

Вывод: Доводы административных истцов о том, что проект соглашения подготавливается без их участия и лишает их возможности ознакомиться с результатами исчисления убытков, не могут быть признаны обоснованными, поскольку Положение предусматривает общественное обсуждение и опубликование.

4. Соответствие Положения нормам Гражданского кодекса РФ

Пункт 1 статьи 420 ГК РФ устанавливает, что договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Суд установил, что требования Положения о заключении одного соглашения с несколькими хозяйствующими субъектами в пределах одной территории (абзац второй пункта 2) и о том, что в течение срока осуществления хозяйственной деятельности с одним хозяйствующим субъектом может быть заключено только одно соглашение (пункт 3), в полной мере согласуются с нормами федеральных законов и ГК РФ, исходя из правовой природы спорных правоотношений.

Пункт 4 Положения (о возможности включения в соглашение положений о возмещении вреда, причиненного личности и имуществу граждан, имуществу объединений, возмещении реального ущерба и упущенной выгоды) в полной мере соответствует требованию свободы договора, приведенному в статье 421 ГК РФ, и гарантирует соблюдение прав и законных интересов малочисленных народов.

Пункты 5–9 Положения (предоставляющие любой из сторон право выступить с инициативой заключить соглашение, подготовить и направить проект, привлечь научные организации и специалистов, указать сведения о представителях, информировать органы власти) согласуются с нормами действующего законодательства, в том числе гражданского.

Вывод: Утверждение административных истцов о несоответствии Положения ГК РФ основано на ошибочном толковании норм материального права.

5. Дискреционные полномочия Правительства РФ и пределы судебного контроля

Суд подчеркнул, что федеральным законодателем полномочия по установлению особенностей порядка возмещения убытков отнесены к дискреционным полномочиям Правительства РФ. Требования административных истцов сводятся к изменению оспариваемого акта и определению иных (целесообразных, с их точки зрения) специальных требований, что недопустимо, поскольку иное повлекло бы неизбежность вмешательства в целесообразность принимаемых решений.

Вывод: Суд не может подменять дискреционные решения органа исполнительной власти своими представлениями о целесообразности.

6. Направленность Положения на защиту публичного интереса

Суд установил, что установленные Положением специальные требования к порядку возмещения убытков, вопреки утверждениям административных истцов, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены, прежде всего, на соблюдение прав и законных интересов коренных малочисленных народов, объединений коренных малочисленных народов и лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, в результате нанесения ущерба их исконной среде обитания.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном случае Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции (по оспариванию нормативного правового акта), поэтому нижестоящих судов не было. Однако суд дал оценку позиции административных истцов, выявив следующие ошибки в их правовом анализе:

1. Ошибочное толкование норм федеральных законов: - Истцы неверно интерпретировали статьи 5, 6, 8 Федерального закона № 82-ФЗ, полагая, что советы представителей малочисленных народов не могут выступать в качестве стороны соглашения о возмещении убытков. На самом деле федеральный законодатель предусмотрел право малочисленных народов делегировать своих представителей в эти советы, что обеспечивает их участие.

2. Неверное применение норм Гражданского кодекса РФ: - Истцы полагали, что возмещение убытков должно осуществляться исключительно на основе гражданско-правовых договоров между хозяйствующими субъектами и самими коренными малочисленными народами. Однако суд установил, что федеральный законодатель установил особый (публичный) порядок возмещения убытков, что не противоречит ГК РФ.

3. Игнорирование дискреционных полномочий Правительства РФ: - Истцы пытались подменить дискреционное решение органа исполнительной власти своими представлениями о целесообразности, что недопустимо при судебном контроле за нормативными актами.

4. Неправильная оценка гарантий участия: - Истцы утверждали, что проект соглашения подготавливается без их участия. Однако суд установил, что Положение предусматривает общественное обсуждение проекта и опубликование, что обеспечивает надлежащее участие.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления семейной (родовой) общины коренных малочисленных народов Севера «Мадра» (Чутская) и семейной (родовой) общины коренных малочисленных народов Севера «Кунноир» о признании недействующим Положения о порядке возмещения убытков, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488, отказано.

Основание: Оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов и не создает препятствий к их реализации (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Процессуальные последствия: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий коренных малочисленных народов в отношениях с публичной властью

Решение подтверждает, что право коренных малочисленных народов на возмещение убытков, причиненных их исконной среде обитания, является публичным правом, защищаемым государством. Механизм участия советов представителей малочисленных народов не ограничивает это право, а обеспечивает его реализацию через делегирование представителей. Суд установил, что Положение содержит гарантии участия коренных малочисленных народов через: - право делегирования своих представителей в советы; - право участия в формировании и деятельности советов; - общественное обсуждение проектов соглашений; - опубликование соглашений и сводок замечаний.

2. Разграничение между гражданско-правовым и публично-правовым порядком возмещения убытков

Решение устанавливает важный принцип: федеральный законодатель может установить особый (публичный) порядок возмещения убытков, отличный от общего гражданско-правового порядка, если это необходимо для защиты публичного интереса (в данном случае — защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов). Это не противоречит Гражданскому кодексу РФ, поскольку ГК РФ допускает специальное регулирование отдельных категорий правоотношений.

3. Пределы судебного контроля за дискреционными полномочиями органов исполнительной власти

Суд четко определил, что при оспаривании нормативных актов суд не может подменять дискреционные решения органа исполнительной власти своими представлениями о целесообразности. Судебный контроль ограничивается проверкой соответствия оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы и проверкой того, не нарушает ли он прав и законных интересов граждан и организаций. Если федеральный законодатель наделил орган исполнительной власти дискреционными полномочиями, суд не может вмешиваться в их осуществление, если орган действовал в пределах своей компетенции.

4. Толкование норм о представительстве в публичном праве

Решение демонстрирует, что в публичном праве представительство может осуществляться не только на основе гражданско-правовых договоров, но и на основе делегирования полномочий через участие в органах, действующих на общественных началах. Это расширяет понимание механизмов защиты прав граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

5. Связь с конституционными гарантиями

Решение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд проверил соответствие оспариваемого акта законодательству; - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — оспариваемый акт издан в соответствии с федеральным законодательством; - Защита прав малочисленных народов (статья 69 Конституции РФ) — Положение направлено на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов; - Принцип разделения властей — суд не вмешивается в дискреционные полномочия органов исполнительной власти.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров: - Оспаривание нормативных актов в сфере защиты окружающей среды — при установлении особых порядков возмещения вреда окружающей среде; - Споры о защите прав коренных малочисленных народов — при оспаривании иных нормативных актов, регулирующих права этих народов; - Споры о возмещении убытков в публичном праве — при определении порядка возмещения убытков, причиненных публичным интересам; - Споры о представительстве в публичном праве — при определении механизмов участия граждан и организаций в органах, действующих на общественных началах; - Контроль за дискреционными полномочиями — при определении пределов судебного контроля за решениями органов исполнительной власти.

**7. Доктринальное значение