ВС подтвердил законность классификатора видов использования земель сельхозназначения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Определение № АПЛ26-237 от 13 октября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Рудакова Е.В., Сабуров Д.Э. - Секретарь: Нестерова Д.Г. - Прокурор: Гаврикова Г.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Гетман Елена Сергеевна (гражданин, участник долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения) - Административный ответчик: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Гетман Е.С. оспаривает приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412, утвердивший классификатор видов разрешённого использования земельных участков (далее — Классификатор). Истец требует признания Классификатора частично недействующим в части отсутствия в формулировке вида разрешённого использования с кодом 1.0 («сельскохозяйственное использование») указания на возможность ведения садоводства и огородничества для собственных нужд, размещения жилых домов, садовых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Истец ссылается на противоречие Классификатора статьям 7, 77, 78 Земельного кодекса РФ, части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ, статьям 3, 5 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд», а также утверждает, что оспариваемая формулировка препятствует реализации её права распоряжаться земельным участком в полном объёме.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: Классификатор незаконен в оспариваемой части, так как произвольно ограничивает право на ведение садоводства и огородничества для собственных нужд и размещение объектов недвижимости на землях сельскохозяйственного назначения.

• Росреестр и Минюст России: Нормативный правовой акт издан компетентным органом в пределах его полномочий, в оспариваемой части не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает прав и законных интересов истца.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 15 июля 2026 г. по делу № АКПИ26-279 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное производство:

Гетман Е.С. подала апелляционную жалобу, указав на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и существенные нарушения норм материального и процессуального права. В жалобе истец настаивает, что суд первой инстанции не дал оценку её доводам о противоречии Классификатора пункту 1 статьи 78 ЗК РФ (в редакции, действующей с 1 сентября 2025 г.), части 9 статьи 35 ГрК РФ, а также о правовой неопределённости оспариваемой формулировки. Истец полагает, что наименование вида разрешённого использования должно отражать весь объём допустимого использования земель сельскохозяйственного назначения.

Росреестр в письменных возражениях просит отказать в удовлетворении жалобы. Минюст России поддержал свою позицию, изложенную в первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Правом собственника земельного участка на полное использование принадлежащего ему имущества в соответствии с его назначением (в данном случае — земли сельскохозяйственного назначения) и возможностью ведения садоводства и огородничества для собственных нужд;

2. Полномочиями федерального органа исполнительной власти (Росреестра) по утверждению классификатора видов разрешённого использования земельных участков как инструмента систематизации и унификации правового режима земель;

3. Соотношением между Классификатором и материальным земельным законодательством, в частности между кодом 1.0 («сельскохозяйственное использование») и специальными видами разрешённого использования (коды 13.1 и 13.2 для садоводства и огородничества).

Центральный вопрос: обязан ли Классификатор в едином коде 1.0 отражать все возможные виды деятельности на землях сельскохозяйственного назначения, или он может дифференцировать виды разрешённого использования по отдельным кодам, предоставляя уполномоченным органам и собственникам возможность выбора?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Классификатор в части кода 1.0 («сельскохозяйственное использование») нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ЗК РФ, ГрК РФ, Закону о ведении гражданами садоводства и огородничества)?

2. Нарушает ли Классификатор права, свободы и законные интересы собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения, ограничивая возможность ведения садоводства и огородничества для собственных нужд в рамках кода 1.0?

3. Обязывает ли пункт 1 статьи 78 ЗК РФ (в редакции, действующей с 1 сентября 2025 г.) Росреестр дополнить Классификатор указанием на возможность ведения садоводства и огородничества в рамках кода 1.0?

4. Отвечает ли Классификатор критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что Классификатор в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца. Суд исходил из того, что Классификатор — это инструмент систематизации видов разрешённого использования, а не нормативный акт, устанавливающий порядок ведения садоводства и огородничества или условия размещения объектов недвижимости на земельных участках. Разграничение между кодом 1.0 и специальными кодами 13.1 и 13.2 не ограничивает право собственника на выбор вида разрешённого использования, а предоставляет уполномоченным органам и правообладателям возможность избрать соответствующий код при определении правового режима земельного участка.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: компетенция Росреестра и природа Классификатора

Апелляционная коллегия опиралась на следующие нормативные положения:

• Статья 141 ЗК РФ (действовавшая на момент принятия Классификатора в редакции статьи 7 ЗК РФ): вид разрешённого использования земельного участка представляет собой вид деятельности, которую допускается осуществлять на земельном участке. Виды разрешённого использования определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

• Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457): Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе классификатор видов разрешённого использования земельных участков (пункт 1, подпункт 5.267'19 пункта 5).

Суд констатировал, что Классификатор утверждён компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий. Процедура принятия и введения в действие Классификатора ранее была проверена и подтверждена вступившим в законную силу решением ВС РФ от 14 июля 2022 г. по делу № АКПИ22-335.

2. Соотношение между Классификатором и материальным земельным законодательством

Суд провёл анализ содержания статей 77, 78 ЗК РФ, статей 4, 5, 12 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества, статьи 11 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и пришёл к следующему выводу:

«Для ведения садоводства или огородничества на садовых земельных участках или огородных земельных участках, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, и застройки их индивидуальными жилыми домами, гаражами и иными объектами требуется установление в отношении земельных участков такого вида разрешённого использования, который предусматривает (разрешает) осуществление указанной деятельности вместе с созданием на землях сельскохозяйственного назначения территории садоводства или огородничества либо осуществление деятельности крестьянским (фермерским) хозяйством на земельном участке, принадлежащем ему (или иным специальным субъектом - землепользователем, указанным в пункте 1 статьи 78 ЗК РФ, в установленных законом случаях)».

Однако суд подчеркнул, что Классификатор разграничивает такие виды деятельности, как ведение сельского хозяйства и ведение садоводства и огородничества для собственных нужд, содержит перечень видов разрешённого использования для земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, и не регулирует порядок ведения садоводства и огородничества, создания таких территорий, а также порядок и условия застройки земельных участков.

3. Функциональное разграничение между Классификатором и иными нормативными актами

Суд установил, что:

• Порядок установления вида разрешённого использования земельного участка и реализации права выбора разрешённого использования регулируется не Классификатором, а ЗК РФ, ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами.

• По общему правилу разрешённое использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 ГрК РФ).

• Виды разрешённого использования земельных участков устанавливаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определённым категориям земель, их нахождения в границах определённых зон, земель или территорий, от целей их дальнейшего использования (статья 142 ЗК РФ).

• Земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности в отношении земельного участка допускается выбор нескольких видов разрешённого использования, в том числе основных, вспомогательных и условно разрешённого, при соблюдении требований законодательства (пункты 3–5 статьи 141 ЗК РФ).

4. Анализ содержания Классификатора и наличие альтернативных кодов

Суд отметил, что Классификатор содержит следующие виды разрешённого использования:

• Код 1.0 «Сельскохозяйственное использование» — ведение сельского хозяйства; содержит виды разрешённого использования с кодами 1.1–1.20, включая размещение зданий и сооружений для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

• Код 1.5 «Садоводство» — осуществление хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

• Код 13.1 «Ведение огородничества» — осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая.

• Код 13.2 «Ведение садоводства» — осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, хозяйственных построек и гаражей.

Суд заключил, что Классификатор предусматривает такие виды разрешённого использования, которые позволяют уполномоченным органам избрать соответствующие коды при определении правового режима земельного участка и вида его разрешённого использования.

5. Опровержение довода о нарушении пункта 1 статьи 78 ЗК РФ

Суд рассмотрел довод истца о том, что пункт 1 статьи 78 ЗК РФ в действующей редакции (с 1 сентября 2025 г.) обязывает Росреестр внести соответствующие изменения в Классификатор. Суд признал этот довод несостоятельным, указав, что он не следует из содержания указанной статьи ЗК РФ.

Суд также ссылался на Федеральный закон от 31 июля 2025 г. № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации...» (вступил в силу с 1 марта 2026 г.), который предусмотрел переходный период: виды разрешённого использования земельных участков, установленные до дня вступления в силу этого закона, являются действительными. Согласно пункту 1 части 12 статьи 16 этого закона, до дня принятия федерального закона, предусмотренного пунктом 3 статьи 14 ЗК РФ, вид разрешённого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения изменяется решением исполнительного органа субъекта Российской Федерации, при этом не могут устанавливаться виды разрешённого использования, не соответствующие целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения, а также вид разрешённого использования, предусматривающий ведение гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд.

6. Критерий правовой определённости

Суд отклонил ссылку истца на пункт 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», указав, что Классификатор в оспариваемой части отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, и при рассмотрении данного административного дела неоднозначности в его истолковании на практике не установлено.

7. Процессуальные основания проверки нормативного акта (ст. 213 КАС РФ)

Суд применил норму части 7 статьи 213 КАС РФ, согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются, и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. Суд выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
• соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов;
• соблюдены ли требования к форме, виду и процедуре принятия;
• соблюдены ли правила введения в действие и вступления в силу;
• соответствует ли оспариваемый акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд констатировал, что суд первой инстанции выполнил эти требования и надлежащим образом оценил доводы истца.

8. Основание для отказа в удовлетворении иска (ст. 215 КАС РФ)

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не выявила ошибок в решении суда первой инстанции. Напротив, суд подтвердил, что суд первой инстанции:

1. Правильно определил компетенцию Росреестра на утверждение Классификатора как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики в сфере земельных отношений.

2. Правильно разграничил функции Классификатора и материального земельного законодательства, установив, что Классификатор — это инструмент систематизации видов разрешённого использования, а не нормативный акт, устанавливающий порядок ведения садоводства и огородничества или условия размещения объектов недвижимости.

3. Правильно применил критерий соответствия нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, установив, что Классификатор соответствует ЗК РФ, ГрК РФ и Закону о ведении гражданами садоводства и огородничества.

4. Правильно оценил доводы истца о том, что Классификатор ограничивает право на ведение садоводства и огородничества, указав, что эти доводы основаны на неверном толковании норм материального права.

5. Правильно применил активную роль суда в соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ, выяснив обстоятельства в полном объёме и не ограничиваясь основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Апелляционная коллегия отметила, что доводы истца в апелляционной жалобе о неправильном определении обстоятельств, недоказанности установленных судом обстоятельств и нерассмотрении доводов ошибочны.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ от 15 июля 2026 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Гетман Елены Сергеевны оставлена без удовлетворения.

Таким образом, Классификатор видов разрешённого использования земельных участков, утверждённый приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412, в оспариваемой части (код 1.0 «сельскохозяйственное использование») признан соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающим прав, свобод и законных интересов административного истца.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичной власти в сфере нормативного регулирования земельных отношений

Определение подтверждает, что федеральные органы исполнительной власти, действующие в пределах своей компетенции, обладают широкой дискрецией при разработке и утверждении классификаторов и иных систематизирующих нормативных актов. Суд не вправе подменять оценку органа власти собственным видением оптимальной структуры классификатора, если этот акт соответствует вышестоящему законодательству и не нарушает прав граждан.

2. Разграничение между функциями классификатора и материальным регулированием

Определение устанавливает важный принцип: классификатор — это инструмент систематизации и унификации, а не нормативный акт, устанавливающий порядок осуществления деятельности или условия размещения объектов. Порядок ведения садоводства и огородничества, условия размещения жилых домов и гаражей регулируются ЗК РФ, ГрК РФ и специальными федеральными законами, а не классификатором. Это разграничение имеет значение для понимания природы и пределов действия классификаторов в иных сферах публичного права (например, классификаторы видов деятельности, классификаторы объектов недвижимости и т.д.).

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам как основное основание для оспаривания

Согласно статье 215 КАС РФ, единственное основание для признания нормативного правового акта недействующим — его несоответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Определение подтверждает, что несогласие административного истца с действующим правовым регулированием не может служить правовым основанием для удовлетворения иска. Это ограничивает возможность судебного контроля над нормативными актами исключительно проверкой их формальной законности, а не целесообразности.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение опирается на принцип законности и разделения властей: суд не вправе переписывать нормативные акты, принятые компетентными органами в пределах их полномочий. Вместе с тем, определение подтверждает право граждан на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) и право собственности (статья 35 Конституции РФ), но в пределах, установленных законом. Право собственника на использование земельного участка реализуется в соответствии с его назначением и в порядке, установленном земельным и градостроительным законодательством, а не в соответствии с желаемой структурой классификатора.

5. Применение активной роли суда при оспаривании нормативных актов

Определение демонстрирует применение статьи 14 КАС РФ (активная роль суда) и части 7 статьи 213 КАС РФ (специальные правила проверки нормативных актов). Суд не ограничивается основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, а выясняет обстоятельства в полном объёме. Это означает, что суд может самостоятельно проверить соответствие оспариваемого акта вышестоящему законодательству, даже если истец не привёл все необходимые доводы.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для оспаривания иных классификаторов и систематизирующих нормативных актов (например, классификаторов видов деятельности, классификаторов объектов недвижимости, классификаторов земель и т.д.). Суды должны исходить из того, что такие акты — это инструменты унификации, а не нормативные акты, устанавливающие порядок осуществления деятельности или условия размещения объектов. Оспаривание таких актов возможно только на основании их несоответствия вышестоящему законодательству, а не на основании несогласия с их структурой или содержанием.

7. Значение для земельного права и градостроительного права

Определение подтверждает, что виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, но порядок установления и выбора видов разрешённого использования регулируется ЗК РФ, ГрК РФ и иными нормативными актами. Это означает, что собственник земельного участка может выбрать один из видов разрешённого использования, предусмотренных классификатором, в соответствии с процедурой, установленной земельным и градостроительным законодательством. Классификатор не ограничивает этот выбор, а предоставляет перечень возможных видов разрешённого использования.