ВС РФ отменил решение о возложении на Омск обязанности ликвидировать свалку на землях неразграниченной собственности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-8-К8 от 3 сентября 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. (судья-докладчик) - Судьи: Горчакова Е.В., Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец (в первой инстанции): Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (Минприроды Омской области) — орган государственной власти субъекта РФ - Административные ответчики: администрация города Омска (орган местного самоуправления), Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство финансов Омской области (Минфин Омской области) - Заинтересованное лицо: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — требование о возложении обязанности провести мероприятия по защите земель и устранению загрязнения земельных участков

Номер административного дела: № 2а-431/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Минприроды Омской области обратилась в суд с требованием о возложении на администрацию города Омска обязанности провести мероприятия по защите земель от загрязнения путём устранения несанкционированной свалки, расположенной на земельных участках площадью 7 170 кв. м и 11 500 кв. м, государственная собственность на которые не разграничена. Свалка находилась в Ленинском административном округе города Омска вблизи объекта накопленного вреда окружающей среде (ОНВОС) «Закрытая свалка».

Поводом для обращения послужило выездное обследование, проведённое Минприроды Омской области 23 августа 2023 года, в ходе которого выявлены места несанкционированного размещения бытовых и строительных отходов, а также отходов с резким запахом нефтепродуктов. Результаты оформлены актом № 095 от 23 августа 2023 года с приложением схемы расположения и фотоматериалов.

Позиции сторон в первой инстанции

Минприроды Омской области обратилась в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, ссылаясь на нарушение требований охраны земель и последующее непринятие администрацией города Омска мер по защите земель от загрязнения.

Решения нижестоящих судов

Решение Центрального районного суда города Омска от 31 января 2024 года: - Определением от 1 декабря 2023 года исковое заявление принято к производству с указанием на рассмотрение в порядке административного судопроизводства - Протокольным определением от 20 декабря 2023 года к участию в деле привлечены Минфин России и Минфин Омской области в качестве соответчиков; Минприроды России — в качестве заинтересованного лица - Требования удовлетворены полностью: - На администрацию города Омска возложена обязанность в течение трёх месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области необходимые документы о предстоящих расходах на устранение свалки - На администрацию города Омска возложена обязанность в течение шести месяцев со дня поступления средств софинансирования принять меры к ликвидации свалки - На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность в равных долях принять участие в софинансировании мероприятий по ликвидации свалки в размере 90 % общего объёма расходов - На администрацию города Омска возложена обязанность принять участие в софинансировании в размере 10 % общего объёма расходов

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 17 апреля 2024 года: - Решение оставлено без изменения

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2024 года: - Судебные акты нижестоящих судов признаны законными

Кассационное производство в ВС РФ

Определением судьи ВС РФ от 20 января 2025 года отказано в передаче кассационной жалобы Минфина России для рассмотрения в судебном заседании СКАД ВС РФ.

Определением заместителя Председателя ВС РФ от 14 июля 2025 года определение судьи от 20 января 2025 года отменено, кассационная жалоба Минфина России с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКАД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами и правовыми принципами:

1. Защита окружающей среды и здоровья населения (публичный интерес) против справедливого распределения финансового бремени между уровнями публичной власти

2. Компетенция органов экологического контроля (Минприроды Омской области) в выявлении и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде против компетенция органов местного самоуправления в управлении муниципальными землями

3. Процессуальные требования к полноте исследования доказательств и установлению юридически значимых фактов (активная роль суда по ст. 14 КАС РФ) против фактического игнорирования судами первой и апелляционной инстанций существенных обстоятельств дела

4. Толкование материального права в области охраны окружающей среды, в частности: - Определение статуса земельных участков с неразграниченной государственной собственностью - Применение норм о выявлении и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде (глава XIV Федерального закона «Об охране окружающей среде») - Соотношение между несанкционированными свалками и объектами накопленного вреда окружающей среде

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли администрация города Омска контролируемым лицом в понимании Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в отношении земельных участков с неразграниченной государственной собственностью, на которых расположена несанкционированная свалка?

2. Осуществляла ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в связи с возникновением свалки, и может ли свалка быть отнесена к объектам накопленного вреда окружающей среде?

3. Допустимо ли возложение на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации загрязнения земельных участков с неразграниченной государственной собственностью без предварительного выяснения вопроса о статусе этих земель и компетенции органов государственной власти субъекта РФ?

4. Установили ли суды первой и апелляционной инстанций все юридически значимые факты, необходимые для разрешения дела, в частности: классификацию отходов по Федеральному классификационному каталогу отходов, наличие или отсутствие накопленного вреда, близость свалки к уже учтённому ОНВОС?

5. Соответствует ли решение о распределении финансового бремени между уровнями публичной власти (90 % на федеральный и региональный уровни, 10 % на муниципальный уровень) правовой позиции Конституционного Суда РФ и материальному законодательству об охране окружающей среды?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости отмены судебных актов нижестоящих судов и направления дела на новое рассмотрение. Суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Ключевая позиция: возложение на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации загрязнения земельных участков с неразграниченной государственной собственностью является неправомерным без предварительного выяснения вопроса о том, осуществляло ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде, и может ли свалка быть отнесена к объектам накопленного вреда окружающей среде.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные основания: активная роль суда и полнота исследования доказательств

Верховный Суд РФ указал на нарушение судами требований ст. 14 КАС РФ (активная роль суда) и ст. 84 КАС РФ (оценка доказательств):

«В соответствии с частью 2 статьи 14 КАС РФ суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела».

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (ст. 84 КАС РФ). Председательствующий в судебном заседании обязан создавать условия для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств дела (п. 2 ч. 1 ст. 143 КАС РФ).

Вывод СКАД: Суды первой и апелляционной инстанций не установили юридически значимые факты: - Виды образовавшихся в границах свалки отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утверждённым приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242 - Наличие или отсутствие накопленного вреда от размещения отходов

Эти факты являются юридически значимыми и влияют на исход дела.

2. Материальное право: компетенция органов государственного контроля и надзора

Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»:

Верховный Суд РФ указал, что судам надлежало проверить, является ли администрация города Омска контролируемым лицом в понимании этого закона с учётом того, что свалка расположена на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно ст. 31 (ч. 3) названного закона: органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные органы выступают контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля.

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:

Статья 6 устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды относится осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора).

Согласно ст. 66 названного закона, должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (надзор), являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в пределах установленной компетенции имеют право предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, а также иски о взыскании компенсационного платежа.

Вывод СКАД: Минприроды Омской области как орган регионального государственного экологического контроля (надзора) по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий должна принять одно из решений, предусмотренных ст. 90 Федерального закона «О контроле», или предъявить иск в соответствии со ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Однако в деле отсутствует решение, принимаемое по результатам проведения регионального государственного экологического контроля (надзора).

3. Материальное право: объекты накопленного вреда окружающей среде

Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ (дополнение главы XIV):

Статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет объекты накопленного вреда окружающей среде как территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ (новая редакция главы XIV):

Согласно п. 2 ст. 80¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды» выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований, применительно к иным территориям (включая земли с неразграниченной государственной собственностью) — органами государственной власти субъектов РФ.

Указ Губернатора Омской области от 8 октября 2018 года № 108:

Минприроды Омской области наделено полномочиями по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде (п. 12.1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Омской области).

Вывод СКАД: Возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от загрязнения нефтепродуктами земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, без выяснения вопроса о том, осуществляло ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в связи с возникновением свалки, является неправомерным. Отнесение свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде может привести к совпадению истца и ответчика в одном лице и, как следствие, к утрате основания административного исковго заявления.

4. Материальное право: классификация отходов и признаки накопленного вреда

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»:

Пункт 1 ст. 1 определяет твёрдые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства.

ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»:

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (п. 4.13).

Инструкция по контролю и обеспечению сохранения качества нефтепродуктов (приказ Министерства энергетики РФ от 19 июня 2003 года № 231):

Нефтепродукт — это готовый продукт, полученный при переработке нефти, газового конденсата, углеводородного и химического сырья. К основному физико-химическому свойству нефтепродуктов относится его высокая токсичность, вызывающая негативные последствия.

Вывод СКАД: Материалы выездного обследования достоверно не устанавливают виды образовавшихся в границах свалки отходов в соответствии с ФККО, равно как и наличие или отсутствие накопленного вреда от их размещения. Однако в материалах дела установлено превышение в 2,5 раза массовой доли нефтепродуктов и наличие четырёх мест сброса отходов с резким запахом нефтепродуктов. Загрязнение земель нефтепродуктами может способствовать накоплению вреда окружающей среде и здоровью человека.

5. Материальное право: государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 80²):

Ведение государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде включает в себя обновление информации об объекте накопленного вреда окружающей среде.

Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2023 года № 2268 «Правила ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде»:

Государственный реестр содержит описание местоположения объекта накопленного вреда окружающей среде (п. 3, подп. «в») и площадь территории (акватории), на которой выявлен накопленный вред окружающей среде (подп. «г»).

При изменении информации об объекте накопленного вреда окружающей среде органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления в течение 30 рабочих дней направляют в Минприроды России актуализированную информацию (п. 10).

Вывод СКАД: Федеральным законодательством предусмотрена возможность изменения (актуализации) внесённых в государственный реестр сведений об объекте накопленного вреда окружающей среде, в том числе касающихся площади занимаемой им территории. Исходя из того, что свалка находится в непосредственной близости от ОНВОС (на расстоянии 30 м), и в её границах устанавливалось превышение доли нефтепродуктов, у судов в целях установления способа её ликвидации имелись основания для того, чтобы рассмотреть вопрос об изменении площади территории, на которой располагается ОНВОС, путём присоединения к ней земель, на которых размещена свалка.

6. Конституционно-правовые основания

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П:

Суды первой и апелляционной инстанций при разрешении вопроса финансового обеспечения мероприятий по ликвидации свалки руководствовались правовой позицией КС РФ, выраженной в этом постановлении, и возложили обязанность по софинансированию в размере 90 % общего объёма расходов на федеральные и региональные финансовые органы, а в размере 10 % — на администрацию города Омска.

Вывод СКАД: Вопрос о распределении финансового бремени не может быть разрешён без предварительного выяснения статуса земельных участков, компетенции органов публичной власти и возможности отнесения свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды первой и апелляционной инстанций не осуществили всестороннее и полное установление всех фактических обстоятельств по делу. Они не истребовали по собственной инициативе доказательства, необходимые для установления: - Классификации отходов по ФККО - Наличия или отсутствия накопленного вреда окружающей среде - Статуса земельных участков в системе государственной собственности - Компетенции органов публичной власти в отношении этих земель

2. Неполнота исследования доказательств (ст. 84 КАС РФ)

Суды не провели всестороннее, полное, объективное и непосредственное исследование имеющихся в деле доказательств. Материалы выездного обследования содержали информацию о превышении в 2,5 раза массовой доли нефтепродуктов и наличии четырёх мест сброса отходов с резким запахом нефтепродуктов, но суды не дали этим фактам надлежащей оценки в контексте материального права об охране окружающей среды.

3. Неверное толкование материального права

Ошибка в определении компетенции органов публичной власти: Суды возложили обязанность по ликвидации загрязнения земельных участков с неразграниченной государственной собственностью на администрацию города Омска, не учитывая, что согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (в редакции Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ) выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда на территориях, расположенных на землях с неразграниченной государственной собственностью, осуществляется органами государственной власти субъектов РФ (в данном случае — Минприроды Омской области).

Ошибка в применении норм о контролируемых лицах: Суды не проверили, является ли администрация города Омска контролируемым лицом в понимании Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в отношении земельных участков с неразграниченной государственной собственностью.

Ошибка в применении норм об объектах накопленного вреда: Суды не выяснили, осуществляла ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в связи с возникновением свалки, и может ли свалка быть отнесена к объектам накопленного вреда окружающей среде.

4. Игнорирование юридически значимых фактов

Суды не установили и не исследовали следующие юридически значимые факты: - Виды образовавшихся в границах свалки отходов в соответствии с ФККО - Наличие или отсутствие накопленного вреда от размещения отходов - Близость свалки к уже учтённому ОНВОС (30 м) - Наличие муниципального контракта на выполнение подрядных работ по рекультивации ОНВОС

5. Нарушение принципа справедливого распределения бремени доказывания

Суды не учли, что при разрешении вопроса о компетенции органов публичной власти и статусе земельных участков бремя доказывания должно распределяться с учётом активной роли суда и необходимости защиты публичных интересов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Центрального районного суда города Омска от 31 января 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 17 апреля 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2024 года

2. Направлено на новое рассмотрение: - Административное дело направлено в Центральный районный суд города Омска на новое рассмотрение

3. Основание: - Существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ч. 1 ст. 328 КАС РФ)

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что суды не могут возлагать обязанности на органы публичной власти без предварительного выяснения их компетенции и статуса объектов, в отношении которых возлагаются обязанности. Это усиливает гарантии справедливого разрешения публично-правовых споров и защиты от необоснованного возложения обязанностей.

2. Стандарт полноты исследования доказательств и активной роли суда

Определение подтверждает, что суд при рассмотрении административных дел обязан осуществлять активную роль в установлении всех юридически значимых фактов, в том числе путём истребования доказ