ВС РФ: лицензия на недропользование не дает права на автоматическое изъятие сельхозземель

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: А60-58852/2023; № 309-ЭС25-1868

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 17 июня 2025 г.; полный текст изготовлен 30 июня 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Попов В.В. - Судьи: Грачева И.Л. (судья-докладчик), Чучунова Н.С.

Стороны спора: - Истец (кассант): Еременко Эдуард Евгеньевич, глава крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) — индивидуальный предприниматель, арендатор земельного участка - Ответчик: Департамент по недропользованию по Уральскому Федеральному округу (уполномоченный орган, издавший оспариваемый приказ) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): - ООО «Саумская горнорудная компания» (недропользователь, инициатор изъятия) - Еременко Людмила Кирилловна (собственница земельного участка) - Министерство агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным административного акта (приказа уполномоченного органа об изъятии земельного участка для государственных нужд); спор, связанный с недропользованием и земельными отношениями в сфере сельскохозяйственного производства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Саумская горнорудная компания» (далее — Общество) является обладателем лицензии от 12 октября 2020 г. СВЕ 03910 БП на геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых (золото из коренных месторождений, полиметаллы) на участке недр «Арамашевский» в Режевском районе Свердловской области. В границах этого участка недр расположен земельный участок сельскохозяйственного назначения (кадастровый номер 66:22:0503002:88 площадью 2 005 200 кв.м), находящийся в собственности Еременко Людмилы Кирилловны и сданный в аренду главе КФХ Еременко Эдуарду Евгеньевичу по договору аренды от 2 декабря 2022 г. На этом участке глава КФХ осуществляет сельскохозяйственную деятельность. По результатам проб пробуренных скважин получены данные о наличии значимого промышленного содержания золота на участке недр. Общество обратилось в Департамент по недропользованию с ходатайством об изъятии земельного участка для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования. Департамент издал приказ от 13 февраля 2023 г. № 43 об изъятии спорного земельного участка. Глава КФХ оспорил этот приказ в арбитражном суде как незаконный, нарушающий его права в сфере предпринимательской деятельности.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Свердловской области (решение от 14 мая 2024 г.): Удовлетворил требование главы КФХ о признании приказа Департамента незаконным. Суд исходил из того, что наличие лицензии на пользование недрами не является безусловным основанием для принудительного изъятия имущества; основополагающим условием является наличие государственной или муниципальной нужды, подлежащей доказыванию; получение Обществом лицензии и предполагаемая деятельность по добыче недр лишь опосредованно служат интересам Общества и направлены на извлечение прибыли; спорный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, имеющим особую ценность; на участке осуществляется сельскохозяйственная деятельность, соответствующая приоритетным направлениям агропромышленного комплекса Свердловской области; Департамент и Общество не доказали наличие оснований для изъятия и направленность на удовлетворение публичных интересов.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 9 сентября 2024 г.): Отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования главы КФХ. Апелляционный суд указал, что изъятие земельных участков в целях недропользования на основании действующей лицензии осуществлено в соответствии со стратегическими целями государственной политики в области недропользования (Стратегия развития минерально-сырьевой базы до 2035 года); направлено на достижение интересов государства, включая обеспечение стабильного удовлетворения спроса на полезные ископаемые, развитие золотодобывающей промышленности и поступления в бюджет; у Департамента не было оснований для отказа в удовлетворении ходатайства Общества; при необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов требование главы КФХ удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Уральского округа (постановление от 18 декабря 2024 г.): Оставил постановление апелляционного суда без изменения, согласившись с его выводами.

Основание передачи в коллегию

Глава КФХ подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на нарушение судами апелляционной и кассационной инстанций норм материального и процессуального права. Определением от 27 мая 2025 г. судьи Грачевой И.Л. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя конкурирующими публичными интересами и частными интересами хозяйствующих субъектов: с одной стороны, государственный интерес в развитии минерально-сырьевой базы и добыче стратегического минерального сырья (золота); с другой стороны, государственный интерес в обеспечении продовольственной безопасности и сохранении плодородных сельскохозяйственных земель, а также частные интересы собственника и арендатора земельного участка в сохранении их прав на имущество и осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

Правовой конфликт заключается в определении критериев и условий, при которых наличие действующей лицензии на пользование недрами и стратегическая значимость добычи полезных ископаемых могут служить основанием для принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения (особо ценного ресурса) у одного хозяйствующего субъекта в целях предоставления его другому хозяйствующему субъекту (недропользователю).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку:

1. Отсутствие единообразной практики: Суды первой и апелляционной инстанций применили противоположные подходы — суд первой инстанции отдал приоритет сохранению сельскохозяйственных земель, апелляционный суд — стратегическому значению недропользования.

2. Конфликт нормативных приоритетов: Стратегия развития минерально-сырьевой базы и Доктрина продовольственной безопасности, Стратегия национальной безопасности содержат разнонаправленные приоритеты, требующие балансировки.

3. Недостаточная разработанность критериев: Судебная практика не выработала четких критериев для определения наличия «государственной или муниципальной нужды» при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для недропользования.

4. Процессуальная проблема: Неясно, на ком лежит бремя доказывания наличия государственной нужды и исключительности случая при оспаривании приказа об изъятии.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос:

Является ли наличие действующей лицензии на пользование недрами и стратегическая значимость добычи полезных ископаемых (золота) безусловным основанием для принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения для государственных нужд, или требуется установление дополнительных исключительных обстоятельств, подтверждающих наличие государственной нужды и приоритет недропользования перед сельскохозяйственным производством?

Производные вопросы:

1. Какие обстоятельства должны быть исследованы судом при разрешении спора об изъятии земель сельскохозяйственного назначения для недропользования?

2. На ком лежит бремя доказывания наличия государственной или муниципальной нужды и исключительности случая при оспаривании приказа об изъятии?

3. Как должны быть сбалансированы государственные интересы в развитии минерально-сырьевой базы и в обеспечении продовольственной безопасности при решении вопроса об изъятии земель сельскохозяйственного назначения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Наличие действующей лицензии на пользование недрами и стратегическая значимость добычи полезных ископаемых НЕ являются безусловным основанием для принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения. Для принятия решения об изъятии необходимо установление совокупности исключительных обстоятельств, свидетельствующих о наличии государственной или муниципальной нужды, исключительности рассматриваемого случая и невозможности удовлетворения этих нужд иным способом. Бремя доказывания наличия таких обстоятельств лежит на инициаторе изъятия (уполномоченном органе и недропользователе). При этом суд обязан надлежащим образом исследовать возражения собственника или иного владельца изымаемого участка и учесть особую ценность земель сельскохозяйственного назначения в контексте государственных интересов в обеспечении продовольственной безопасности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа изъятия земельных участков для государственных нужд и роль лицензии на недропользование

В соответствии с частью 2 статьи 25.2 Закона о недрах допускается осуществлять изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, если такие земельные участки необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Часть 1 статьи 279 Гражданского кодекса устанавливает, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Статья 49 Земельного кодекса предусматривает, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, изложенным в этой статье.

Пункт 4 статьи 56.3 Земельного кодекса предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по решениям уполномоченных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, которые принимаются как по их собственной инициативе, так и на основании ходатайства об изъятии, поданного организацией, указанной в пункте 1 статьи 56.4 Земельного кодекса.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса предусматривает, что решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято на основании ходатайств об изъятии, с которыми в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, вправе обратиться организации, являющиеся недропользователями.

Ключевой вывод СКЭС: Из указанных положений гражданского и земельного законодательства не следует, что наличие лицензии на пользование недрами является основанием для удовлетворения ходатайства об изъятии и влечет безусловное принудительное изъятие земельных участков при несоблюдении иных условий, при которых возможно изъятие. Лицензия предоставляет право обратиться с ходатайством об изъятии, но не свидетельствует о безусловной направленности действий на удовлетворение публичного интереса и обеспечение общественных потребностей.

2. Понятие государственной или муниципальной нужды и бремя доказывания

Определение государственной нужды: Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества (ссылка на пункт 2 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016), утвержденного Президиумом ВС РФ 13 апреля 2016 г.).

Бремя доказывания: По правилам распределения бремени доказывания, установленным частью 2 статьи 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ, в случае оспаривания приказа уполномоченного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, принятого на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса, именно данный орган должен доказать законность принятия им такого решения, в том числе наличие исключительных оснований для изъятия в целях, предусмотренных лицензией.

Обязанность суда: При этом обязательной проверке подлежат возражения собственника или иного владельца изымаемого земельного участка относительно обстоятельств, связанных с его изъятием.

3. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации о принудительном изъятии земельных участков

СКЭС ссылается на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2019 г. № 2438-О, в котором установлено, что принудительное изъятие земельных участков у собственников и иных законных владельцев допустимо лишь в случае имеющихся объективных публичных интересов, оправдывающих необходимость такого изъятия.

Соблюдение данного требования приобретает особую значимость при принудительном изъятии земельного участка у одного хозяйствующего субъекта в целях предоставления его другому хозяйствующему субъекту — недропользователю, поскольку в данном случае возникает конфликт частных интересов, связанный с осуществлением предпринимательской деятельности и получением прибыли. Наличие такого конфликта обусловливает обязанность уполномоченных государственных и муниципальных органов действовать при его разрешении с необходимой степенью осмотрительности, с тем чтобы принудительное перераспределение земельных участков между хозяйствующими субъектами было действительно нужно для решения имеющих приоритетное значение общественных задач, а не сводилось к предоставлению преимуществ одному хозяйствующему субъекту за счет другого.

При этом возложение обязанности доказывания существования публичных интересов на организации, непосредственно заинтересованные в изъятии, соответствует характеру спорного правоотношения, общеправовому принципу справедливости, а также процессуальному законодательству.

4. Стратегическая значимость добычи полезных ископаемых как самостоятельное основание для изъятия

СКЭС критически оценивает аргумент апелляционного суда о стратегической значимости добычи золота.

Позиция коллегии: Сама по себе добыча полезных ископаемых, относящихся в соответствии со Стратегией развития минерально-сырьевой базы к основным видам стратегического минерального сырья, не может являться безусловным аргументом, подтверждающим наличие государственной нужды, позволяющей изъять земельный участок.

Роль Стратегии развития минерально-сырьевой базы: Стратегия развития минерально-сырьевой базы (утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22 декабря 2018 г. № 2914-р на период до 2035 года, а также новая Стратегия до 2050 года, утвержденная распоряжением от 11 июля 2024 г. № 1838-р) определяет стратегические национальные приоритеты, цели и задачи геологической отрасли, направленные на устойчивое обеспечение минеральным сырьем потребностей экономики Российской Федерации, включая экспортные обязательства, и значимость отдельных видов полезных ископаемых (таких как золото) в целом.

Однако Стратегия не является подтверждением наличия государственного приоритета в данной области перед иными признаваемыми приоритетными направлениями и не свидетельствует о безусловном наличии государственных нужд в изъятии конкретных земельных участков.

5. Особая ценность земель сельскохозяйственного назначения и государственные интересы в продовольственной безопасности

СКЭС проводит развернутый анализ государственных интересов в сохранении и развитии сельскохозяйственного производства, противопоставляя их интересам в развитии минерально-сырьевой базы.

Земельное законодательство: Изымаемый земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, представляющих собой особую категорию земельного фонда, в которую входят наиболее ценные продуктивные земли. В связи с этим законодательством установлен целый ряд особенностей, связанных с их охраной, порядком предоставления и использования.

В силу положений Земельного кодекса и Закона № 101-ФЗ основным принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение их целевого использования.

Стратегия национальной безопасности: СКЭС ссылается на Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400, утвердивший Стратегию национальной безопасности, являющуюся базовым документом стратегического планирования.

Согласно пунктам 78 и 81 Стратегии национальной безопасности, хищническое использование природных ресурсов ведет к деградации земель и снижению плодородия почв, дефициту водных ресурсов, ухудшению состояния морских экосистем, уменьшению ландшафтного и биологического разнообразия. Российская Федерация рассматривает свою территорию, ее ландшафтное и биологическое разнообразие, уникальный эколого-ресурсный потенциал в качестве национального достояния, сохранение и защита которого необходимы для обеспечения жизни будущих поколений.

Подпункт 9 пункта 83 Стратегии национальной безопасности предусмотрено, что достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение задач по предотвращению деградации земель и снижению плодородия почв, рекультивации нарушенных земель.

Доктрина продовольственной безопасности: СКЭС ссылается на Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20, утвердивший Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Доктрины, под продовольственной безопасностью Российской Федерации понимается состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции в объемах не меньше рациональных норм потребления.

Пункт 6 Доктрины устанавливает, что продовольственная безопасность является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в долгосрочном периоде, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей социально-экономической политики, а также необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышение качества жизни российских граждан.

Пункт 7 Доктрины указывает, что национальными интересами государства в сфере продовольственной безопасности на долгосрочный период являются, в том числе: развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей; восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование таких земель, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий.

Закон о развитии сельского хозяйства: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ предусмотрено, что одной из основных целей государственной аграрной политики является сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов (статья 5).

Назначение земель сельскохозяйственного назначения: Согласно пункту 1 статьи 78 Земельного кодекса, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных защитных лесных насаждений и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Вывод СКЭС: Учитывая значимость такого экономического ресурса, как земли сельскохозяйственного назначения, а также необходимость выполнения программы продовольственной безопасности, заключающейся в том числе в расширении посевов сельскохозяйственных культур и повышении эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, приводимые недропользователем мотивы необходимости изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения должны подтверждать обоснованность такого изъятия публичными интересами, общественными потребностями и приоритетом в работах, связанных с пользованием участками недр.

6. Длительность периода восстановления плодородия и экологические последствия

СКЭС ссылается на определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2025 г. № 310-ЭС24-22890, в котором указано на необходимость учитывать особую ценность сельскохозяйственных земель и фактор длительности периода восстановления плодородного слоя, который будет нарушен в результате недропользования, во избежание уменьшения плодородных сельскохозяйственных земель.

7. Совокупность обстоятельств, подлежащих установлению при разрешении спора об изъятии земель сельскохозяйственного назначения для недропользования

СКЭС формулирует четыре ключевых обстоятельства, которые должны быть исследованы судом при решении вопроса об изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения для недропользования с целью соблюдения баланса прав и интересов участников правоотношений:

1. Уникальность и особая экономическая ценность участка недр: - Обладает ли определенное в лицензии месторождение уникальными характеристиками? - Насколько экономически и социально выгоднее для соответствующего региона и публично-правового образования иное использование спорного земельного участка сельскохозяйственного назначения вследствие его изъятия по сравнению с существующим (сельскохозяйственное производство) с учетом доводов уполномоченных органов Свердловской области, в том числе Министерства агропромышленного комплекса?

2. Возможность альтернативного способа удовлетворения государственных нужд: - Возможно ли удовлетворение государственных (муниципальных) нужд для целей геологического изучения и добычи недр использованием земельных участков, не обремененных правами третьих лиц? - Возможно ли использование участков, уже задействованных в недропользовании? - Возможно ли использование участков, изъятие которых посредством выкупа не влечет для их собственников неприемлемых экономических последствий и не создает угрозы благополучию населения и экологической безопасности, в том числе с учетом места расположения населенных пунктов?

3. Характер и значимость деятельности на земельном участке: