ВС РФ: лицензия на недропользование — не основание для автоматического изъятия сельхозземель

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № А54-1090/2023 - Определение СКЭС ВС РФ № 310-ЭС24-22890

Дата принятия и объявления: - Резолютивная часть объявлена: 8 апреля 2025 г. - Полный текст изготовлен: 22 апреля 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Хатыпова Р.А., Чучунова Н.С. - Секретарь судебного заседания: Новикова О.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): индивидуальный предприниматель Поротикова Наталья Ивановна (собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения) - Ответчик: Правительство Рязанской области (уполномоченный орган, издавший оспариваемое распоряжение) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: - ООО «Серебрянский цементный завод» (недропользователь, инициатор изъятия) - Министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области - ООО «Спасское им. Стародубцева В.И.» - Министерство природопользования Рязанской области - Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям

Категория спора: Административный спор о признании незаконным и отмене распоряжения органа исполнительной власти об изъятии земельного участка для государственных нужд в целях недропользования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Серебрянский цементный завод» (далее — завод), являющийся обладателем лицензий на добычу известняков и глин на участках недр местного значения, в том числе на участке «Октябрьский» (лицензия РЯЗ 90264 ТЭ от 13 августа 2019 г. сроком до 12 августа 2029 г., площадь горного отвода 788,2 га), 17 августа 2022 г. обратился к Правительству Рязанской области с ходатайством об изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения, принадлежащего предпринимателю Поротиковой Н.И. на праве собственности (кадастровый номер 62:08:0023806:71, площадь 105,4 га). Распоряжением Правительства Рязанской области от 10 ноября 2022 г. № 622-р земельный участок был разделен, и 90,2 га (два участка площадью 778 963 кв.м и 122 714 кв.м) изъяты для государственных нужд в целях проведения работ, связанных с пользованием недрами. Оставшиеся участки (145 650 кв.м и 7486 кв.м) остались в собственности предпринимателя. Предприниматель оспорила распоряжение, ссылаясь на отсутствие доказательств государственной нужды, нарушение порядка принятия решения, а также на то, что раздел земельного участка нарушает требования земельного законодательства (отсутствие доступа к землям общего пользования, несоответствие минимальному размеру, вклинивание).

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Рязанской области (решение от 12 сентября 2023 г.): Отказал в удовлетворении заявления предпринимателя, исходя из того, что оспариваемое распоряжение издано уполномоченным органом при наличии ходатайства недропользователя и необходимых документов, и что наличие лицензии на пользование недрами является достаточным основанием для изъятия земельного участка без необходимости обоснования иными обстоятельствами.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 23 апреля 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения. Учел технический проект освоения участка недр, представленный заводом, и указал, что государственная нужда обоснована наличием соответствующей государственной программы развития, сопутствующей интересам коммерческого предприятия. Отклонил ходатайство предпринимателя о проведении землеустроительной экспертизы, мотивировав тем, что результаты экспертизы не могут повлиять на оценку законности распоряжения.

Арбитражный суд Центрального округа (постановление от 6 ноября 2024 г.): Оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения, согласившись с выводами нижестоящих судов.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба подана предпринимателем в Верховный Суд РФ с доводами о допущении судами существенных нарушений норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ Борисовой Е.Е. от 17 марта 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. Правительство, завод и министерства просили оставить жалобу без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух групп интересов:

1. Интерес недропользователя в получении земельных участков, необходимых для осуществления лицензионной деятельности по добыче полезных ископаемых, и интерес государства в развитии минерально-сырьевой базы.

2. Интерес собственника земельного участка в сохранении права собственности на земли сельскохозяйственного назначения и интерес государства в обеспечении продовольственной безопасности и сохранении плодородных земель.

Ключевой правовой вопрос: Является ли наличие действующей лицензии на пользование недрами единственным и безусловным основанием для удовлетворения ходатайства об изъятии земельного участка для государственных нужд, или требуется доказывание объективной государственной или муниципальной нужды как самостоятельного условия, отличного от факта наличия лицензии?

Дело имеет принципиальное значение, поскольку: - Существует конфликт практик: нижестоящие суды применяли формальный подход (наличие лицензии = автоматическое право на изъятие), тогда как ВС РФ требует субстанциального анализа наличия публичных интересов. - Отсутствует единообразие в применении норм о государственной нужде при конфликте между недропользованием и сельскохозяйственным использованием земель. - Требуется уточнение баланса между правом собственности и публичными интересами в контексте конституционного принципа справедливости и пропорциональности ограничений.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли наличие действующей лицензии на пользование недрами единственным и безусловным основанием для удовлетворения ходатайства об изъятии земельного участка для государственных нужд, или требуется доказывание самостоятельного условия — наличия объективной государственной или муниципальной нужды?

2. Кто несет бремя доказывания наличия государственной нужды при изъятии земельного участка — инициатор изъятия (недропользователь) или собственник земельного участка?

3. Какие обстоятельства подлежат установлению и проверке при рассмотрении ходатайства об изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей недропользования, и должны ли суды исследовать доводы собственника о невозможности использования оставляемых участков и отсутствии технологической необходимости в изъятии?

4. Имеет ли правовое значение при решении вопроса об изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения факт наличия у недропользователя иных земельных участков и лицензий, а также объем ежегодного потребления земельных площадей?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Наличие действующей лицензии на пользование недрами не является единственным и безусловным основанием для изъятия земельного участка для государственных нужд. Основополагающим условием, которое допускает изъятие участков, является наличие объективной государственной или муниципальной нужды, понимаемой как потребность публично-правового образования, удовлетворение которой направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Бремя доказывания наличия такой нужды возлагается на инициатора изъятия (недропользователя и уполномоченный орган), а не на собственника земельного участка. При этом принудительное изъятие земли у одного хозяйствующего субъекта в целях предоставления её другому хозяйствующему субъекту требует особой осмотрительности и должно быть действительно необходимо для решения имеющих приоритетное значение общественных задач, а не сводиться к предоставлению преимуществ одному хозяйствующему субъекту за счет другого.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные условия признания решений органов публичной власти незаконными

Согласно частям 1, 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, для признания судом решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий:

• несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;
• нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие или недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

По правилам распределения бремени доказывания, установленным частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, наличия у органа надлежащих полномочий и обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

2. Нормативная база изъятия земельных участков для государственных нужд при недропользовании

Согласно статье 279 Гражданского кодекса РФ, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Статья 49 Земельного кодекса РФ устанавливает, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, изложенным в этой статье.

Статья 25.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» допускает осуществлять изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, в том числе лесных участков, если такие земельные участки необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Статьи 56.3, 56.4, 56.6 Земельного кодекса РФ предусмотрены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе по решению уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, принимаемому на основании ходатайств об изъятии земельных участков, поданных организациями, являющимися недропользователями.

Подпункт 3 пункта 2 статьи 56.3 Земельного кодекса РФ устанавливает, что принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя, должно быть обосновано лицензией на пользование недрами.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса РФ указывает, что решение об изъятии земельных участков может быть принято на основании ходатайств об изъятии, с которыми в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, вправе обратиться организации, являющиеся недропользователями.

Пункт 4 статьи 56.4 Земельного кодекса РФ предусматривает, что в ходатайстве об изъятии должна быть указана цель изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

3. Критическое значение государственной или муниципальной нужды как самостоятельного условия

Суд установил, что из положений статей 279 ГК РФ, 25.2 Закона о недрах, статей 49, 56.3, 56.4, 56.6 Земельного кодекса РФ не следует, что наличие лицензии на пользование недрами является единственным основанием для удовлетворения ходатайства об изъятии и влечет безусловное принудительное изъятие имущества при несоблюдении иных условий.

Основополагающим условием, которое допускает изъятие участков, является наличие государственной или муниципальной нужды, и данное условие подлежит доказыванию лицом, обратившимся с соответствующим ходатайством об изъятии.

Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества (пункт 2 Обзора судебной практики ВС РФ от 13 апреля 2016 г. № 1 (2016), определение ВС РФ от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924).

4. Позиция Конституционного Суда РФ о справедливости и пропорциональности ограничений

Конституционный Суд РФ в определении от 3 июля 2018 г. № 1675-О указал, что Конституция РФ допускает ограничение прав и свобод, в том числе права частной собственности на землю, федеральным законом — в целях и в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3 Конституции РФ); публичные же интересы могут оправдать правовые ограничения, если эти ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными и соразмерными.

Конституционный Суд РФ в определении от 30 сентября 2019 г. № 2438-О (об отказе в принятии жалобы ООО «Каменный карьер «Марушкины ворота» на нарушение конституционных прав положениями статей 56.3, 56.4 и пункта 7 статьи 56.6 Земельного кодекса РФ) установил, что принудительное изъятие земельных участков у собственников допустимо лишь в случае имеющихся объективных публичных интересов, оправдывающих необходимость такого изъятия.

Соблюдение данного требования приобретает особую значимость при принудительном изъятии земельного участка у одного хозяйствующего субъекта в целях предоставления его другому хозяйствующему субъекту – недропользователю. В данном случае возникает конфликт частных интересов, связанный с осуществлением предпринимательской деятельности и получением прибыли, наличие которого обусловливает обязанность уполномоченных государственных и муниципальных органов действовать при его разрешении с необходимой степенью осмотрительности, с тем, чтобы принудительное перераспределение земельных участков между хозяйствующими субъектами было действительно нужно для решения имеющих приоритетное значение общественных задач, а не сводилось к предоставлению преимуществ одному хозяйствующему субъекту за счет другого.

При этом возложение обязанности доказывания существования публичных интересов на организации, которые непосредственно заинтересованы в таком изъятии, соответствует характеру спорного правоотношения, общеправовому принципу справедливости, а также процессуальному законодательству.

5. Лицензия как необходимое, но недостаточное условие

Учитывая разрешительный характер деятельности по освоению недр, наличие действующей лицензии предоставляет необходимые права соответствующему лицу, но не свидетельствует о безусловной направленности его действий на удовлетворение публичного интереса, обеспечение общественных потребностей.

В данном случае подлежит установлению не только факт наличия действующей лицензии на право пользования участком недр, но также и обстоятельства, свидетельствующие о наличии государственных или муниципальных нужд, для удовлетворения которых требуется изъятие земельного участка, в том числе обстоятельства, касающиеся исключительности рассматриваемого случая (возможности удовлетворения этих нужд лишь посредством изъятия земельного участка у иного лица).

Наличие соответствующих нужд и исключительность рассматриваемого случая должны быть обоснованы инициатором изъятия земельного участка. При этом подлежат также проверке возражения собственника или иного владельца изымаемого земельного участка относительно обстоятельств, связанных с его изъятием.

6. Обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении ходатайства об изъятии

Таким образом, подлежат выяснению обстоятельства относительно:

• особой экономической ценности и значимости соответствующего участка недр;
• возможности или невозможности его использования без изъятия земельных участков;
• характера и значимости деятельности, осуществляемой на этих земельных участках их собственником или иным законным владельцем;
• возможных для него неблагоприятных последствий в результате изъятия этих участков.

Выяснение указанных обстоятельств в совокупности позволит обеспечить соблюдение баланса прав и интересов участников правоотношений при решении вопроса об изъятии земельных участков.

7. Анализ доводов о государственной нужде в конкретном деле

В ходе рассмотрения дела правительство и завод ссылались на то, что завод: - занимается добычей известняков и глин; - осуществляет деятельность по производству строительных материалов (цемент); - включено в перечень организаций, оказывающих существенное влияние на отрасли промышленности и торговли, а также на занятость населения и социальную стабильность в Рязанской области; - обеспечивает поступление в бюджет значительных сумм налогов.

Однако из материалов дела не следует, что завод обеспечивает нужды Рязанской области, заключил соответствующие государственные контракты, контракты в рамках государственного оборонного заказа, непосредственно обеспечивает потребности предприятий и социальных объектов региона собственными силами и исключительно за счет добываемых самим недропользователем полезных ископаемых.

Ссылка на Стратегию развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г. не может являться аргументом, подтверждающим наличие государственной нужды, поскольку добываемые полезные ископаемые на спорных земельных участках (известняк и глина) не являются уникальными, не относятся к категории дефицитных и добываемых только на заявленных к изъятию земельных участках. Стратегия определяет приоритеты, цели и задачи геологической отрасли, направленные на устойчивое обеспечение минеральным сырьем потребностей экономики РФ, включая экспортные обязательства, но в качестве национальных приоритетов предусматривается как развитие минерально-сырьевой базы, так и развитие сельского хозяйства и обеспечение продовольственной безопасности государства.

Стратегия социально-экономического развития Рязанской области до 2030 года также не обосновывает государственной нужды, поскольку Рязанская область специализируется на продукции обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства. При этом в приложении к данной Стратегии указаны отрасли перспективной эффективной специализации Рязанской области, в которой добычная отрасль отсутствует.

Исходя из изложенного, деятельность завода, лишь опосредованно служащая публичным интересам и направленная на извлечение прибыли самим заводом, не определяет наличия государственных нужд, удовлетворение которых посредством лишения собственности иных лиц допускается лишь в исключительных случаях.

8. Отсутствие технологической необходимости в изъятии земельного участка предпринимателя

Суды не дали правовой оценки доводам и доказательствам предпринимателя о том, что завод может беспрерывно осуществлять свою деятельность и без земельного участка предпринимателя, что изымаемые земельные участки не будут востребованы в деятельности завода в ближайшие десятилетия.

Как указывал предприниматель: - завод владеет 586 га земельных участков на участке недр местного значения «Октябрьский»; - в момент издания оспариваемого распоряжения и в процессе рассмотрения дела завод сдавал земельные участки в аренду ООО «РУСАГРО» для осуществления сельскохозяйственной деятельности; - добыча полезных ископаемых осуществляется заводом на земельных участках с кадастровыми номерами 62:08:0023806:3, 62:08:0023806:4, 62:08:0023806:45, 62:08:0023806:53, 62:08:0023806:57, 62:08:0023806:63, 62:08:0023806:64, общая площадь которых составляет 141,1 га; - добыча на указанных участках осуществляется заводом с 2012 года; - ежегодный потребляемый заводом объем земельных площадей для добычи известняка и глины составляет 1,29 га; - срок действия лицензии заканчивается 12 августа 2029 г.; - завод обладает 4 лицензиями на геологическое изучение, разведку и добычу известняков и глин для производства цемента на участках недр – месторождениях «Серебрянское-1», «Серебрянское-2», участок «Октябрьский», участок «Южный».

Соответственно, изъятие у предпринимателя земельных участков общей площадью 90,2 га не объясняется их единственностью и уникальностью, не вызвано какой-либо реальной промышленной необходимостью, а тем более государственной нуждой.

9. Конституционные принципы охраны земель сельскохозяйственного назначения

Согласно части 1 статьи 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36 Конституции РФ), что предполагает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю.

Земельный кодекс РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет:

• принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека (подпункт 1 пункта 1 статьи 1), согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

• **принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйст