ВС РФ: перевод жилого дома в нежилое требует экспертизы проектной документации

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А72-15352/2023; Определение СКЭС ВС РФ № 306-ЭС25-218

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 3 июня 2025 г.; полный текст изготовлен 19 июня 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Хатыпова Р.А., Чучунова Н.С. - Секретарь: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Администрация города Ульяновска (уполномоченный орган, принимающий решения о переводе помещений) - Ответчик (кассационный ответчик): индивидуальный предприниматель Шмакова Альбина Павловна (собственник жилых домов, заявитель о переводе)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконными решений органа местного самоуправления; затрагивает вопросы градостроительного и жилищного законодательства в части процедуры перевода жилых помещений в нежилые.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Индивидуальный предприниматель Шмакова А.П. приобрела в собственность по договору купли-продажи от 28 июня 2017 г. два индивидуальных жилых дома (площадью 706,3 кв. м и 704,2 кв. м, кадастровые номера 73:19:073201:2095 и 73:19:073201:2096) на торгах в рамках процедуры банкротства ООО «Логист». Дома расположены по адресу: г. Ульяновск, Владимирская ул., д. 14 и 14А на едином земельном участке (площадь 803,6 кв. м, кадастровый номер 73:19:073201:568) с видом разрешенного использования «под индивидуальное жилищное строительство» в территориальной зоне Ж2. Дома построены в 2009 году, имеют по 4 этажа (включая 1 подземный). В 2022 г. предпринимательница приобрела земельный участок, на котором расположены дома. 29 июня 2023 г. Шмакова обратилась в Администрацию города Ульяновска с заявлениями о переводе жилых домов в нежилые, не указав цель использования и ссылаясь на отсутствие необходимости в перепланировке или переустройстве. К заявлениям приложены выписки из ЕГРН и технические паспорта домов. 1 сентября 2023 г. Администрация отказала в согласовании перевода, указав два основания: отсутствие документов, подтверждающих, что помещения не используются в качестве места постоянного проживания (нарушение части 2 статьи 22 Жилищного кодекса); необходимость экспертизы проектной документации при переводе объектов с количеством этажей более двух.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Ульяновской области (решение от 4 апреля 2024 г.): Признал незаконными отказы Администрации в части требования о предоставлении экспертизы проектной документации (письма от 1 сентября 2023 г. № 73-ИОМСУ24.01/3663/ОГ и 73-ИОМСУ-24.01/3664/ОГ). Обязал Администрацию в 10-дневный срок повторно рассмотреть заявления с приложенными документами и принять решение в соответствии с требованиями законодательства. В остальной части требований (об отсутствии документов о неиспользовании помещений в качестве жилья) отказал. Суд исходил из того, что согласно статьям 48, 49, 51 Градостроительного кодекса для строительства индивидуальных жилых домов не требуется разрешение на строительство, разработка проектной документации и её экспертиза; поскольку заявитель указал на отсутствие необходимости в реконструкции, требование об экспертизе незаконно; действующим законодательством не предусмотрена экспертиза при переводе жилого здания в нежилое.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 15 июля 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с его выводами.

Арбитражный суд Поволжского округа (постановление от 28 ноября 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с позицией нижестоящих судов.

Основание передачи в коллегию

Администрация города Ульяновска подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права, и просила пересмотреть судебные акты в части удовлетворения требований предпринимателя. Определением от 23 апреля 2025 г. судьи ВС РФ жалоба передана для рассмотрения в СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя противоположными подходами к регулированию процедуры перевода жилых домов в нежилые объекты:

1. Позиция нижестоящих судов (формально-упрощенческая): Поскольку индивидуальные жилые дома возводятся по упрощенной процедуре без разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, то и перевод таких домов в нежилые не требует экспертизы и проектной документации. Требование об экспертизе противоречит законодательству о градостроительной деятельности.

2. Позиция Администрации и СКЭС (субстанциально-охранительная): Перевод жилого дома в нежилое здание представляет собой качественное изменение назначения объекта, влекущее переход из упрощенного режима (для жилых домов) в обычный режим (для нежилых объектов коммерческого назначения). Это требует проверки соответствия объекта строительным, градостроительным, противопожарным нормам, установления цели использования и, при необходимости, проведения реконструкции или переустройства. Иной подход позволит обойти требования законодательства о возведении нежилых объектов, введя их в оборот под видом жилых домов.

Принципиальное значение: Дело затрагивает баланс между правом собственника распоряжаться имуществом и публичными интересами безопасности, охраны окружающей среды, защиты прав третьих лиц (соседей, муниципального образования). Кроме того, оно касается предотвращения обхода законодательства о градостроительной деятельности путем использования упрощенной процедуры введения в оборот жилых домов для последующего их использования в коммерческих целях.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли собственник жилого дома, возведенного по упрощенной процедуре без разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, перевести его в нежилое здание без представления проектной документации, прошедшей экспертизу, и без установления цели использования нежилого объекта?

Производные вопросы: 1. Какие документы и доказательства должны быть представлены заявителем при обращении с просьбой о переводе жилого дома в нежилое? 2. Вправе ли уполномоченный орган требовать от заявителя указания цели использования переводимого объекта и представления доказательств соответствия объекта требованиям градостроительных и строительных норм? 3. Является ли отсутствие указания цели использования и отсутствие надлежащих доказательств соответствия объекта нормам основанием для отказа в переводе? 4. Нарушает ли требование об экспертизе и проектной документации права собственника на распоряжение имуществом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Перевод жилого дома в нежилое здание представляет собой качественное изменение правового статуса объекта, влекущее переход из упрощенного режима строительства и введения в оборот (применимого к индивидуальным жилым домам) в обычный режим, применимый к объектам капитального строительства нежилого коммерческого назначения. При таком переводе уполномоченный орган вправе и обязан требовать от заявителя представления документов, подтверждающих: (1) указание конкретной цели использования нежилого объекта; (2) соответствие объекта строительным, градостроительным, противопожарным нормам и правилам в зависимости от предполагаемого назначения; (3) проведение необходимых работ по реконструкции, переустройству или перепланировке. Иной подход нарушает принцип равенства прав участников гражданского оборота и позволяет обойти установленные законом процедуры возведения и введения в оборот нежилых объектов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа индивидуального жилищного строительства и упрощенный порядок введения в оборот

Согласно пункту 39 статьи 1 Градостроительного кодекса и статье 16 Жилищного кодекса объект индивидуального жилищного строительства представляет собой отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, состоящее из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с проживанием, и не предназначенное для раздела на самостоятельные объекты недвижимости.

В период возведения спорных домов (2009 год) действовала статья 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которая предусматривала, что государственная регистрация права собственности гражданина на созданный объект индивидуального жилищного строительства осуществлялась лишь на основании кадастрового паспорта, подтверждающего факт создания объекта, в отсутствие какой-либо разрешительной документации. Спорные дома были введены в гражданский оборот в 2010 году в упрощенном порядке, лишь на основании кадастровых паспортов.

В соответствии с действующим градостроительным законодательством (статьи 51, 51.1 Градостроительного кодекса) для осуществления строительства (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства в настоящее время также не требуется получения разрешения на строительство (за исключением случаев, установленных статьей 51.1). Необходимо лишь направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве или реконструкции, содержащее сведения о планируемых параметрах объекта и отступах от границ земельного участка.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрен упрощенный порядок введения в гражданский оборот индивидуальных жилых домов, предназначенных для проживания граждан.

2. Различие между упрощенным режимом жилого строительства и обычным режимом нежилого строительства

Отсутствие в законодательстве требования о получении разрешения на строительство, подготовке проектной документации и проведении экспертизы при строительстве индивидуальных жилых домов не относится к объектам капитального строительства нежилого коммерческого назначения, для возведения которых градостроительным законодательством предусмотрен иной порядок на основании разрешительной документации (статья 51 Градостроительного кодекса).

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными земельным и иным законодательством.

Для получения разрешения на строительство нежилого объекта (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса) необходимы документы, подтверждающие права застройщика на земельный участок с видом разрешенного использования, допускающим размещение объекта планируемого назначения, градостроительный план земельного участка, проектная документация, соответствующая требованиям градостроительного законодательства, и положительное заключение экспертизы проектной документации.

3. Требования к экспертизе проектной документации и исключения из них

Согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства подлежит экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3, 3.1 и 3.8 данной статьи.

В силу пункта 4 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса экспертиза не проводится в отношении проектной документации отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, являющихся особо опасными, технически сложными или уникальными.

Спорные здания имеют 4 этажа. Согласно техническим паспортам, в случае строительства таких зданий в качестве нежилых объектов требовалось бы получение разрешения на строительство с представлением проектной документации, получившей положительное заключение экспертизы.

4. Цель и назначение требований градостроительного законодательства

Установленный действующим законодательством порядок возведения объектов капитального строительства направлен на устойчивое развитие территорий муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территорий, необходимости достижения целей создания комфортной среды для проживания населения, обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей смежных земельных участков и объектов капитального строительства, а также гарантией, выдаваемой государственными органами, подтверждающей надежность конструкций возведенного объекта и его безопасность для жизни и здоровья людей.

Согласно части 10 статьи 23 Жилищного кодекса при использовании помещения после его перевода в качестве жилого или нежилого помещения должны соблюдаться требования пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные законодательством требования. Указанные требования установлены законом в целях обеспечения безопасности как во время строительства, так и во время эксплуатации объекта капитального строительства.

5. Предотвращение обхода законодательства о градостроительной деятельности

Процедура перевода объектов индивидуального жилищного строительства в нежилые здания не должна являться способом обхода предусмотренной законом процедуры возведения и введения в гражданский оборот объекта капитального строительства коммерческого назначения в упрощенном порядке под видом жилого дома, построенного изначально в качестве нежилого здания без соблюдения требований, предусмотренных Градостроительным кодексом.

Указание предпринимателем в заявлениях о переводе индивидуальных жилых домов в нежилые здания на отсутствие необходимости проведения работ по реконструкции и перепланировке объектов может свидетельствовать об изначальном строительстве в отсутствие разрешительной документации именно нежилых зданий, введенных в гражданский оборот в упрощенном порядке под видом объектов индивидуального жилищного строительства.

6. Обязанности уполномоченного органа при принятии решения о переводе

Исходя из положений жилищного и градостроительного законодательства при принятии решения о переводе жилого дома в нежилое здание на уполномоченный орган возложена обязанность проверить объект на соответствие требованиям законодательства в зависимости от предполагаемых целей его использования. Поскольку данный орган будет нести ответственность за принятое решение, он вправе требовать от лица, обратившегося за переводом, представления документов, подтверждающих соответствие переводимых объектов строительным и градостроительным нормам и правилам.

При этом заявитель должен: - указать цель использования переводимого в нежилой фонд объекта; - представить доказательства, подтверждающие проведение работ по реконструкции или переустройству объекта в соответствии с требованиями действующего законодательства; - доказать, что в результате проведения данных работ объект отвечает требованиям, предъявляемым к зданиям коммерческого использования с учетом указанного в заявлении предполагаемого вида использования нежилого здания.

7. Принцип равенства прав участников гражданского оборота

Иной подход нарушает принцип равенства прав участников гражданского оборота, приведет к необоснованному освобождению лиц, построивших жилые дома по упрощенной процедуре, но имеющих намерение эксплуатировать их в качестве нежилых зданий, от соблюдения ряда процедур, необходимость которых предусмотрена законом для ввода в эксплуатацию нежилых зданий.

8. Недостаточность представленных доказательств

Представленный предпринимателем акт экспертизы от 25 января 2024 г. не может являться надлежащим доказательством, подтверждающим соответствие объектов в случае их перевода в нежилые здания всем необходимым требованиям. Данный акт: - не содержит описания и характеристики спорных объектов, внутренних помещений, инженерных коммуникаций; - не содержит сведений о наличии либо отсутствии возможности подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения); - не описывает расположение зданий на едином участке, не указывает расстояния между объектами и отступы от границ участка с учетом требований градостроительных регламентов для размещения нежилых объектов; - не содержит сведений, на основании которых эксперт пришел к выводу о соответствии объектов нормам; - не усматривается, что эксперт осуществлял выход на место для оценки объектов.

9. Отсутствие установления существенных обстоятельств судами нижестоящих инстанций

Суды при рассмотрении настоящего спора не установили такие подлежащие исследованию обстоятельства, как: - действительное функциональное назначение спорных объектов; - соответствие спорных объектов недвижимости с учетом цели их предполагаемого использования требованиям градостроительных, строительных, противопожарных норм и правил; - не проверили, не создают ли данные объекты угрозу жизни и здоровью граждан при их использовании неопределенным кругом лиц в случае их перевода в нежилые объекты; - не проверили, не будут ли нарушены права третьих лиц, в том числе смежных землепользователей, с учетом того, что спорные дома возводились в зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

10. Баланс между защитой прав предпринимателя и публичными интересами

Одной из главных задач судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Однако данная задача правосудия не может достигаться путем нарушения публичных прав и законных интересов других лиц.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Суд установил, что суды трех инстанций существенно нарушили нормы материального и процессуального права, неполно исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора.

Основные нарушения: 1. Суды не установили предполагаемое назначение объектов в случае их перевода в нежилой фонд. 2. Суды не проверили соответствие объектов обязательным требованиям градостроительных и строительных норм и правил, технических регламентов в отношении нежилых объектов. 3. Суды не исследовали, соответствуют ли объекты требованиям в отношении автомобильных парковок, подключения инженерных сетей, пожарной безопасности для объектов коммерческого использования. 4. Суды не установили действительное функциональное назначение объектов и не проверили, не создают ли они угрозу жизни и здоровью граждан. 5. Суды не проверили, не будут ли нарушены права третьих лиц, в том числе смежных землепользователей.

Указания нижестоящему суду

При новом рассмотрении дела суду надлежит: 1. Учесть изложенное в определении СКЭС правовое обоснование. 2. Исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора. 3. Установить функциональное назначение спорных объектов в случае их перевода в нежилые объекты. 4. Проверить соответствие объектов недвижимости требованиям градостроительных, строительных, противопожарных норм и правил. 5. Дать оценку доводам лиц, участвующих в деле. 6. Правильно применив нормы материального и процессуального права, разрешить спор.

Распределение обязанностей

• Администрация города Ульяновска (уполномоченный орган) вправе требовать от заявителя представления документов, подтверждающих соответствие переводимых объектов требованиям законодательства, и вправе отказать в переводе при отсутствии надлежащих доказательств.
• Заявитель (Шмакова А.П.) обязана при повторном обращении указать конкретную цель использования нежилых объектов и представить доказательства соответствия объектов требованиям градостроительного и строительного законодательства.
• Арбитражный суд первой инстанции обязан провести полное исследование обстоятельств и правильно применить нормы материального и процессуального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации:

ОПРЕДЕЛИЛА:

1. Отменить: - решение Арбитражного суда Ульяновской области от 4 апреля 2024 г.; - постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2024 г.; - постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 ноября 2024 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный поворот от формально-упрощенческого подхода к субстанциально-охранительному. Нижестоящие суды применяли механическую логику: если жилые дома строятся без экспертизы, то и их перевод в нежилые не требует экспертизы. СКЭС отвергает эту логику, указывая, что перевод жилого дома в нежилое — это не техническое изменение статуса, а качественное преобразование правового режима объекта, влекущее переход из упрощенного режима в обычный режим с полным набором требований к нежилым объектам коммерческого назначения.

Эта смена методологии имеет широкое значение: она демонстрирует, что суды не должны применять нормы механически, игнорируя цели и смысл законодательства. Упрощенный порядок для жилых домов — это не привилегия, которая сохраняется при переводе в нежилые, а специальный режим, применимый только к объектам жилого назначения.

2. Гармонизация с конституционными принципами и позициями КС РФ

Определение СКЭС опирается на принцип равенства прав участников гражданского оборота (имплицитно ссылаясь на конституционный принцип равенства перед законом). Суд подчеркивает, что нельзя позволять одним лицам обходить установленные законом процедуры, в то время как другие лица обязаны их соблюдать. Это соответствует позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости дискриминации и необходимости равного применения закона.

Кроме того, определение гармонизирует принцип баланса между правом собственности и публичными интересами (безопасность, охрана окружающей среды, защита прав третьих лиц),