ВС отменил решение о возложении на Омск обязанности ликвидировать свалку без выяснения компетенции

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-4-К8 от 18 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Кузьмичев С.И., судьи Николаева О.В. и Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец (первая инстанция): Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (Минприроды Омской области) — орган государственной власти субъекта РФ - Административные ответчики: администрация г. Омска (орган местного самоуправления), Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство финансов Омской области (Минфин Омской области) - Кассационная жалоба подана: Минфином России

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); публично-правовой спор о возложении обязанности на органы власти

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

11 июля 2023 года Минприроды Омской области провела выездное обследование земельного участка площадью 606 кв. м (в границах г. Омска — 175,18 кв. м), расположенного в 650 метрах на юго-запад от виадука вблизи садоводческого некоммерческого товарищества «Нефтехимик». На участке выявлено несанкционированное место размещения строительных отходов (песок, щебень, строительный мусор от демонтажа объектов благоустройства). Государственная собственность на земельный участок не разграничена между Российской Федерацией и Омской областью.

По результатам обследования (акт № 066 от 11 июля 2023 года) Минприроды Омской области направила администрации г. Омска письмо с предложением о добровольной ликвидации свалки и ограничении доступа на участок. Администрация г. Омска не приняла мер.

10 октября 2023 года Минприроды Омской области обратилась в суд в порядке гражданского судопроизводства (впоследствии переквалифицировано в административное) с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, требуя возложить на администрацию г. Омска обязанность провести мероприятия по защите земель от загрязнения путём устранения свалки.

Решения нижестоящих судов:

• Центральный районный суд г. Омска (определение от 17 октября 2023 года): возбуждено административное производство.
• Протокольное определение от 7 декабря 2023 года: привлечены в качестве соответчиков Минфин России, Минфин Омской области и Минприроды России.
• Решение Центрального районного суда г. Омска от 15 января 2024 года: требования удовлетворены. На администрацию г. Омска возложена обязанность:
• в течение 3 месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о предстоящих расходах на устранение свалки;
• в течение 12 месяцев со дня поступления софинансирования принять меры к ликвидации свалки.

На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность софинансировать мероприятия в размере 90 % общего объёма расходов в равных долях (по 45 % каждому). На администрацию г. Омска — 10 % расходов.

• Апелляционное определение Омского областного суда от 25 апреля 2024 года: решение оставлено без изменения.

• Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 октября 2024 года: судебные акты признаны законными.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Минфин России просит отменить все судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды и земель от загрязнения, правом граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);

2. Распределением ответственности между уровнями власти — вопрос о том, на какой орган власти должна быть возложена обязанность по ликвидации свалки на земельном участке, собственность на который не разграничена между Российской Федерацией и субъектом РФ;

3. Финансовым обеспечением — определение источников и объёмов финансирования мероприятий по ликвидации загрязнения;

4. Процессуальными вопросами — надлежащее применение судом активной роли (ст. 14 КАС РФ) при выяснении юридически значимых фактов, в частности: - является ли администрация г. Омска контролируемым лицом в смысле Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле»; - был ли надлежащим образом оформлен результат контрольного мероприятия Минприроды Омской области; - относится ли свалка к объектам накопленного вреда окружающей среде; - возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли администрация г. Омска контролируемым лицом в смысле Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» в отношении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена?

2. Был ли надлежащим образом оформлен результат контрольного (надзорного) мероприятия, проведённого Минприроды Омской области, в соответствии со статьёй 90 Федерального закона «О контроле» и статьёй 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды»?

3. Установлены ли судом юридически значимые факты, необходимые для разрешения дела: состав строительных отходов по Федеральному классификационному каталогу отходов, наличие накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека?

4. Относится ли выявленная свалка к объектам накопленного вреда окружающей среде в смысле главы XIV¹ Федерального закона «Об охране окружающей среде»?

5. Осуществляла ли Минприроды Омской области выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в установленном порядке?

6. Возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды не выяснили ключевые юридически значимые факты: является ли администрация г. Омска контролируемым лицом в отношении земельного участка с неразграниченной собственностью; был ли надлежащим образом оформлен результат контрольного мероприятия; относится ли свалка к объектам накопленного вреда окружающей среде; осуществляла ли Минприроды Омской области выявление и оценку накопленного вреда в установленном порядке. Без выяснения этих фактов возложение обязанности на администрацию г. Омска является неправомерным, так как может привести к совпадению истца и ответчика в одном лице либо к возможности ликвидации свалки в рамках государственных программ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: охрана окружающей среды и земель

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет твёрдые коммунальные отходы и устанавливает, что к ним относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях.

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»).

2. Распределение полномочий между уровнями власти: совместное ведение

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О контроле») региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения и по предметам ведения субъекта РФ (часть 5). Виды регионального государственного контроля (надзора) по предметам совместного ведения устанавливаются федеральными законами и подлежат осуществлению при наличии в границах субъекта РФ объектов соответствующего вида контроля (части 8 и 9).

3. Контролируемые лица и объекты контроля

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона «О контроле» объектами государственного контроля (надзора) являются деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, а также территории, включая земельные участки (производственные объекты).

Органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля (часть 3 статьи 31 Федерального закона «О контроле»).

Вывод СКАД: Судам надлежало проверить, является ли администрация города Омска контролируемым лицом в понимании Федерального закона «О контроле» с учётом того, что свалка расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.

4. Процедура контрольного (надзорного) мероприятия и оформление его результатов

На основании части 2 статьи 90 Федерального закона «О контроле» в случае выявления нарушений обязательных требований контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий обязан:

• выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков (пункт 1);
• незамедлительно принять предусмотренные законодательством меры по недопущению причинения вреда охраняемым законом ценностям (пункт 2);
• направить информацию о признаках преступления или административного правонарушения в соответствующий государственный орган (пункт 3);
• принять меры по осуществлению контроля за устранением нарушений и при неисполнении предписания обратиться в суд с требованием о принудительном исполнении (пункт 4);
• рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований (пункт 5).

Критическое замечание СКАД: Письмо Минприроды Омской области, направленное администрации г. Омска с материалами выездного обследования, ни по форме, ни по содержанию не является решением, принимаемым по результатам проведения регионального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии со статьёй 90 Федерального закона «О контроле» и статьёй 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Это существенное нарушение процедуры.

Кроме того, при проведении выездного обследования (вида контрольного мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом, согласно пункту 2 части 3 статьи 56 Федерального закона «О контроле») не может быть принято решение, предусмотренное пункт 2 части 2 статьи 90 названного закона, за исключением случаев, установленных федеральным законом о виде контроля (часть 5 статьи 75 Федерального закона «О контроле»).

5. Недостаточность доказательств о составе отходов и накопленном вреде

Материалы выездного обследования достоверно не устанавливают: - состав образовавшихся в границах свалки строительных отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утверждённым приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года № 242; - наличие или отсутствие накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека от их размещения.

Однако данные факты являются юридически значимыми для разрешения дела и влияют на его исход.

Согласно ГОСТ Р 57678-2017 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Ликвидация строительных отходов» строительные отходы — это отходы от сноса, разборки, реконструкции, ремонта или строительства зданий, сооружений и инженерных коммуникаций (пункт 3.2). В ФККО предусмотрены разные виды строительных отходов.

Из анализа государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде (Реестра) и решений Минприроды России о включении объектов в Реестр следует, что данные о несанкционированных свалках строительных отходов включаются в Реестр, следовательно, складирование строительных отходов может приводить к накоплению вреда окружающей среде и здоровью человека.

6. Объекты накопленного вреда окружающей среде: компетенция органов власти

Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ Федеральный закон «Об охране окружающей среде» дополнен главой XIV¹ (статьи 80'–80³), регламентирующей порядок выявления и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

Статьёй 1 Федерального закона «Об охране окружающей среде» установлено, что объекты накопленного вреда окружающей среде — это территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Согласно пункту 3 статьи 80' Федерального закона выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Ключевое изменение: На основании Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ глава XIV¹ изложена в новой редакции. Согласно пункту 2 статьи 80¹ Федерального закона «Об охране окружающей среде**:

• выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований;
• применительно к иным территориям (в том числе с неразграниченной собственностью) — органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вывод СКАД: Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда на территории Омской области применительно к землям, собственность на которые не разграничена, осуществляется Минприроды Омской области.

7. Процессуальные нарушения: активная роль суда и выяснение фактов

В соответствии с частью 2 статьи 14 КАС РФ суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет сторонам их права и обязанности, оказывает им содействие в реализации их прав, создаёт условия и принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов.

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 84 КАС РФ).

Председательствующий в судебном заседании создаёт условия для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств административного дела (пункт 2 части 1 статьи 143 КАС РФ).

Критика СКАД: Суды не выяснили юридически значимые факты, необходимые для разрешения дела, в нарушение активной роли суда.

8. Недопустимость возложения обязанности без выяснения ключевых фактов

При таких обстоятельствах возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от загрязнения земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, без выяснения вопроса о том, осуществляло ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в связи с возникновением свалки, является неправомерным.

Отнесение свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде может привести к совпадению истца и ответчика в одном лице, и, как следствие, к утрате основания административного искового заявления.

К таким же последствиям может привести и установление судом факта возможности ликвидации свалки в рамках государственной программы Омской области «Охрана окружающей среды Омской области» (постановления Правительства Омской области от 15 октября 2013 года № 255-п или от 28 октября 2023 года № 584-п).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не выяснили юридически значимые факты, необходимые для разрешения дела: - является ли администрация г. Омска контролируемым лицом в отношении земельного участка с неразграниченной собственностью; - был ли надлежащим образом оформлен результат контрольного мероприятия (предписание в соответствии со ст. 90 Федерального закона «О контроле»); - состав строительных отходов по ФККО; - наличие накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека; - относится ли свалка к объектам накопленного вреда окружающей среде; - осуществляла ли Минприроды Омской области выявление и оценку накопленного вреда в установленном порядке; - возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области.

Суды не истребовали по собственной инициативе доказательства, необходимые для установления этих фактов.

2. Неверное толкование материального закона

Суды не применили положения Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ, изменившего статью 80¹ Федерального закона «Об охране окружающей среде», согласно которому выявление объектов накопленного вреда и организация ликвидации накопленного вреда на территориях с неразграниченной собственностью осуществляется органами государственной власти субъектов РФ (Минприроды Омской области), а не органами местного самоуправления.

Суды не учли положения Федерального закона «О контроле» о том, что контролируемым лицом может быть орган местного самоуправления только в случае владения и (или) пользования производственным объектом (часть 3 статьи 31).

3. Нарушение требований к оформлению результатов контрольного мероприятия

Суды не выяснили, что письмо Минприроды Омской области не является надлежащим решением по результатам контрольного мероприятия в соответствии со статьёй 90 Федерального закона «О контроле» и статьёй 66 Федерального закона «Об охране окружающей среде». Это существенное процессуальное нарушение в сфере публичного контроля.

4. Недостаточность доказательств

Суды не выяснили, что материалы выездного обследования не содержат достоверных данных о составе отходов по ФККО и о наличии накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека. Эти факты являются юридически значимыми и влияют на исход дела.

5. Игнорирование возможности совпадения истца и ответчика

Суды не рассмотрели возможность того, что отнесение свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде может привести к совпадению истца (Минприроды Омской области) и ответчика (администрации г. Омска) в одном лице, что влечёт утрату основания иска.

6. Игнорирование государственных программ

Суды не выяснили, возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области, что также может повлиять на распределение обязанностей между органами власти.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 327, 329, 330 КАС РФ Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - решение Центрального районного суда г. Омска от 15 января 2024 года; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 25 апреля 2024 года; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 октября 2024 года.

2. Направить административное дело в Центральный районный суд города Омска на новое рассмотрение.

Таким образом, суд не признал оспариваемые решения законными, но и не вынес окончательное решение по существу. Дело подлежит пересмотру с учётом выявленных нарушений материального и процессуального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий органов местного самоуправления в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы местного самоуправления не могут быть привлечены в качестве ответчиков по требованиям об устранении загрязнения на земельных участках с неразграниченной собственностью без предварительного выяснения того, осуществляют ли органы государственной власти субъекта РФ свои полномочия по выявлению и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде. Это защищает органы местного самоуправления от необоснованного возложения обязанностей, выходящих за пределы их компетенции.

2. Стандарт надлежащего оформления результатов контрольного мероприятия

Верховный Суд РФ подчеркнул, что результаты контрольного (надзорного) мероприятия должны быть оформлены в соответствии с требованиями Федерального закона «О контроле» (статья 90) и специального федерального закона о виде контроля (в данном случае — Федерального закона «Об охране окружающей среде»). Простое письмо с предложением о добровольном устранении нарушения не является надлежащим решением. Это повышает стандарты государственного контроля (надзора) и защищает права контролируемых лиц.

3. Контроль соответствия распределения полномочий между уровнями власти

Определение демонстрирует, что суды должны активно проверять, соответствует ли возложение обязанности на конкретный орган власти распределению полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, установленному Конституцией РФ и федеральными законами. В данном случае — Федеральный закон от 4 августа