ВС отменил решение о возложении на администрацию Омска обязанности ликвидировать свалку

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-5-К8 от 11 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Хаменков В.Б., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец (первая инстанция): Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (Минприроды Омской области) - Административные ответчики: администрация города Омска, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство финансов Омской области (Минфин Омской области) - Заинтересованное лицо: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); публично-правовой спор о возложении обязанности провести мероприятия по защите земель и устранению загрязнения земельного участка

Обжалуемые судебные акты: - Решение Центрального районного суда города Омска от 31 января 2024 года - Апелляционное определение Омского областного суда от 17 апреля 2024 года - Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 2 октября 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

10 мая 2023 года Минприроды Омской области провела выездное обследование земельного участка площадью 513 кв. м, расположенного вблизи садоводческого некоммерческого товарищества «Сибирский Садовод 1». При обследовании выявлено несанкционированное место размещения бытовых и строительных отходов объёмом 500 куб. м на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (далее — свалка). Результаты обследования оформлены актом № 030 от 10 мая 2023 года с приложением схемы расположения и фотоматериалов, направлены администрации города Омска с просьбой уведомить о принятых мерах.

В связи с неустранением загрязнения земельного участка отходами производства и потребления 26 октября 2023 года Минприроды Омской области обратилась в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, требуя возложить на администрацию города Омска обязанность провести мероприятия по защите земель от загрязнения путём устранения свалки.

Позиции сторон в первой инстанции:

Определением Центрального районного суда города Омска от 17 ноября 2023 года исковое заявление принято к производству с указанием на рассмотрение в порядке административного судопроизводства. 12 декабря 2023 года протокольным определением суда к участию в деле привлечены Минфин России и Минфин Омской области в качестве соответчиков, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации — в качестве заинтересованного лица.

Решение первой инстанции:

Решением Центрального районного суда города Омска от 31 января 2024 года требования удовлетворены. На администрацию города Омска возложена обязанность: - в течение трёх месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о предстоящих расходах на устранение свалки; - в течение шести месяцев со дня поступления софинансирования принять меры к ликвидации свалки.

На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность в равных долях принять участие в софинансировании мероприятий по ликвидации свалки в размере 90 % общего объёма расходов; на администрацию города Омска — в размере 10 %.

Решение апелляции:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 17 апреля 2024 года оставило решение первой инстанции без изменения.

Решение кассации:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 2 октября 2024 года признало судебные акты нижестоящих судов законными.

Обращение в ВС РФ:

Минфин России подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты и направить дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами и правами граждан:

1. Защита окружающей среды и здоровья населения — право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), необходимость устранения несанкционированной свалки, содержащей потенциально опасные отходы (минеральная вата IV класса опасности).

2. Распределение ответственности и финансового бремени между органами публичной власти при наличии земельного участка с неразграниченной государственной собственностью — вопрос о том, какой орган власти должен нести ответственность за загрязнение и финансировать его устранение.

3. Процессуальные вопросы толкования материального права — надлежащее применение норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О контроле»), Федерального закона «Об охране окружающей среды», в том числе положений о накопленном вреде окружающей среде.

4. Активная роль суда в установлении фактических обстоятельств — обязанность суда выяснить юридически значимые факты (классификацию отходов по ФККО, наличие накопленного вреда, возможность ликвидации в рамках государственных программ), которые влияют на исход дела и распределение ответственности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли администрация города Омска контролируемым лицом в понимании Федерального закона «О контроле» в отношении земельного участка с неразграниченной государственной собственностью, на котором расположена несанкционированная свалка?

2. Надлежащим ли образом Минприроды Омской области осуществила свои полномочия по региональному государственному экологическому контролю (надзору), выдав ли она предписание об устранении нарушений в соответствии со ст. 90 Федерального закона «О контроле»?

3. Является ли свалка объектом накопленного вреда окружающей среде в смысле гл. XIV¹ Федерального закона «Об охране окружающей среде», и если да, то какой орган власти (Минприроды Омской области или администрация города Омска) должен организовать её ликвидацию?

4. Надлежащим ли образом суды установили классификацию отходов в свалке по Федеральному классификационному каталогу отходов и наличие накопленного вреда окружающей среде?

5. Возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области по охране окружающей среды, и если да, как это влияет на распределение ответственности между органами власти?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости отмены судебных актов нижестоящих судов, указав на существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды не провели надлежащего анализа применимого законодательства о государственном контроле (надзоре), о накопленном вреде окружающей среде и не установили юридически значимые факты, необходимые для правильного разрешения дела. Возложение обязанности на администрацию города Омска без выяснения вопроса о полномочиях Минприроды Омской области и статусе свалки как объекта накопленного вреда является неправомерным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: система органов контроля и их полномочия

Верховный Суд РФ исходил из конституционного распределения компетенции. В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 1 Федерального закона «О контроле» региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Части 8 и 9 ст. 1 названного закона устанавливают, что виды регионального государственного контроля (надзора) по предметам совместного ведения подлежат осуществлению при наличии в границах субъекта Российской Федерации объектов соответствующего вида государственного контроля (надзора).

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О контроле» объектами государственного контроля (надзора) являются территории, включая земельные участки. Органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля (ч. 3 ст. 31 названного закона).

Суды должны были проверить, является ли администрация города Омска контролируемым лицом с учётом того, что свалка расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.

2. Процедурные требования к осуществлению контроля (надзора)

На основании ч. 2 ст. 90 Федерального закона «О контроле» при выявлении нарушений обязательных требований контрольный (надзорный) орган обязан:

• выдать контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков (п. 1);
• незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения (п. 2);
• при выявлении признаков преступления или административного правонарушения направить информацию в государственный орган (п. 3);
• принять меры по осуществлению контроля за устранением нарушений (п. 4);
• рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований (п. 5).

Однако по результатам выездного обследования, которое является видом контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых без взаимодействия с контролируемым лицом (п. 2 ч. 3 ст. 56 Федерального закона «О контроле»), не может быть принято решение, предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 90 названного закона, за исключением случаев, установленных федеральным законом о виде контроля (ч. 5 ст. 75 Федерального закона «О контроле»).

Верховный Суд РФ установил, что письмо Минприроды Омской области, направленное администрации города Омска, ни по форме, ни по содержанию не является решением, принимаемым по результатам проведения регионального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии со ст. 90 Федерального закона «О контроле» и ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Это означает, что надлежащая процедура контроля не была соблюдена.

3. Полномочия органов экологического контроля

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды относится осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает, что должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (надзор), являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в пределах установленной компетенции имеют право направлять материалы в уполномоченные органы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел; предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, а также иски о взыскании компенсационного платежа (ч. 1 ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Постановлением Правительства Омской области от 22 сентября 2021 года № 389-п утверждено Положение о региональном государственном экологическом контроле (надзоре) на территории Омской области, согласно которому региональный экологический контроль (надзор) осуществляется Минприроды Омской области.

Таким образом, Минприроды Омской области как орган регионального государственного экологического контроля (надзора) по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий принимает одно из решений, предусмотренных ст. 90 Федерального закона «О контроле». Помимо этого, на основании ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды» Минприроды Омской области вправе предъявить в суд иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

4. Классификация отходов и накопленный вред окружающей среде

Верховный Суд РФ указал, что материалы выездного обследования достоверно не устанавливают виды образовавшихся в границах свалки отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утверждённым приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242, равно как и наличие или отсутствие накопленного вреда от их размещения. Однако данные факты являются юридически значимыми для разрешения административного дела и влияют на его исход.

Сторонами не оспаривается, что в границах свалки размещены отходы в виде минеральной ваты. Согласно ФККО минеральная вата, отработанная при очистке дождевых сточных вод (код 4 43 911 11 61 4) и отходы минеральной ваты при проведении строительных и ремонтных работ на радиационно-опасных объектах (код 8 85 131 11514) включены в группу «прочие отходы фильтров и фильтровальных материалов» и «отходы строительства и ремонта радиационно-опасных объектов» соответственно. Данные виды отходов относятся к IV классу опасности.

Согласно пункту 1 раздела 6 главы II Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 года № 299, указанный нормативный правовой акт устанавливает основные требования к полимерным и полимерсодержащим строительным материалам, в том числе к минеральным ватам. В частности, в соответствии с пунктом 3.2 части 3 раздела 6 полимерные строительные материалы не должны выделять в окружающую среду летучие вещества в количествах, которые могут оказывать прямое или косвенное неблагоприятное действие на организм человека.

Исходя из приведенных норм складирование отходов в виде минеральной ваты может способствовать накоплению вреда окружающей среде и здоровью человека.

5. Правовой режим объектов накопленного вреда окружающей среде

Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ Федеральный закон «Об охране окружающей среды» дополнен главой XIV¹ (ст. 80¹-80⁷), положения которой регламентируют порядок выявления и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объекты накопленного вреда окружающей среде — это территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Согласно п. 3 ст. 80¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды» в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

На основании Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ глава XIV¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды» изложена в новой редакции, согласно которой выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований, применительно к иным территориям — органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 80¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Следовательно, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде на территории Омской области применительно к землям, собственность на которые не разграничена, осуществляется Минприроды Омской области.

В связи с введением в действие главы XIV¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды» Указом Губернатора Омской области от 8 октября 2018 года № 108 в Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Омской области внесены изменения, согласно которым Минприроды Омской области наделено полномочиями по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.

6. Процессуальные нормы КАС РФ: активная роль суда и оценка доказательств

Верховный Суд РФ подчеркнул значение ст. 14 КАС РФ, которая устанавливает, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

Согласно ч. 1 ст. 84 КАС РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 143 КАС РФ председательствующий в судебном заседании создает условия для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств административного дела.

Суды не выполнили свою обязанность по активному установлению юридически значимых фактов, в частности: - не выяснили, является ли администрация города Омска контролируемым лицом в смысле Федерального закона «О контроле»; - не установили классификацию отходов в свалке по ФККО; - не выяснили, осуществляла ли Минприроды Омской области выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в установленном порядке; - не проверили, возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области по охране окружающей среды.

7. Последствия неправильного применения материального права

Возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от загрязнения земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, без выяснения вопроса о том, осуществляло ли Минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде, является неправомерным.

Отнесение свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде может привести к совпадению истца и ответчика в одном лице (Минприроды Омской области), и, как следствие, к утрате основания административного искового заявления.

Установление судом факта возможности ликвидации свалки в рамках государственной программы Омской области «Охрана окружающей среды Омской области» (утверждённой постановлением Правительства Омской области от 15 октября 2013 года № 255-п или от 28 октября 2023 года № 584-п) также может привести к утрате основания административного искового заявления.

8. Основание для отмены судебных актов

В соответствии с ч. 1 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о наличии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Суды первой и второй инстанций, а также кассационный суд неправильно применили нормы Федерального закона «О контроле» и Федерального закона «Об охране окружающей среды». Они не провели анализа того, является ли администрация города Омска контролируемым лицом в смысле названного закона, и не учли, что земельный участок находится в собственности государства (не разграничена).

Суды не применили нормы гл. XIV¹ Федерального закона «Об охране окружающей среды» о накопленном вреде окружающей среде и не выяснили, осуществляла ли Минприроды Омской области выявление и оценку накопленного вреда в установленном порядке.

2. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не выполнили свою обязанность по всестороннему и полному установлению всех фактических обстоятельств по делу. В частности, они не истребовали по собственной инициативе доказательства, необходимые для: - классификации отходов в свалке по ФККО; - установления наличия накопленного вреда окружающей среде; - выяснения полномочий Минприроды Омской области по выявлению и ликвидации накопленного вреда; - проверки возможности ликвидации свалки в рамках государственных программ.

3. Нарушение правил оценки доказательств (ст. 84 КАС РФ)

Суды не провели всестороннего, полного, объективного и непосредственного исследования имеющихся в деле доказательств. Материалы выездного обследования (акт, схема, фотоматериалы) не содержали информации о классификации отходов по ФККО и наличии накопленного вреда, однако суды не потребовали дополнительных доказательств.

4. Неправильное распределение ответственности между органами власти

Суды возложили обязанность по ликвидации свалки на администрацию города Омска, не выяснив, какой орган власти должен нести эту ответственность в соответствии с действующим законодательством. Они не учли, что при наличии земельного участка с неразграниченной государственной собственностью ответственность может лежать на Минприроды Омской области.

5. Игнорирование возможности ликвидации в рамках государственных программ

Суды не проверили, возможна ли ликвидация свалки в рамках государственных программ Омской области по охране окружающей среды, что могло бы привести к иному распределению ответственности и финансового бремени.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании ст. 327, 329, 330 КАС РФ Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

Отменить: - решение Центрального районного суда города Омска от 31 января 2024 года; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам