ВС подтвердил недействительность приватизации земель береговой полосы водохранилища

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Внутрисудебный номер и номер определения: - Дело № 32-КГ25-2-К1 - Определение СКГД ВС РФ от 3 июня 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Марьина А.Н., Петрушкина В.А. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: первый заместитель прокурора города Саратова (орган публичной власти), действующий в интересах муниципального образования «Город Саратов» и неопределённого круга лиц - Ответчики: Кравчук Виталий Иванович (гражданин), Полюнова Юлия Игоревна (гражданин), Назаренко Вера Ивановна (гражданин), Харченко Роман Николаевич (гражданин) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Территориальное Управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Саратовской области, Алешина И.А., Орлова Т.Г., СНТ (садоводческие товарищества)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием недействительными распоряжений органа государственной власти, истребованием земельных участков из незаконного владения, исключением записей из ЕГРН, признанием самовольных построек и возложением обязанности на их снос. Спор затрагивает защиту прав неопределённого круга лиц на пользование береговой полосой водного объекта общего пользования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Прокурор обратился с исками о: 1. признании недействительными распоряжений Комитета по управлению имуществом Саратовской области от 26 мая 2009 г. № С-6187-р и от 15 июня 2009 г. № С-7135-р о предоставлении Кравчуку В.И. в собственность бесплатно земельных участков площадью 284 кв. м и 292 кв. м; 2. истребовании земельных участков из чужого незаконного владения; 3. исключении записей о регистрации права собственности из ЕГРН; 4. признании строений самовольными постройками; 5. возложении обязанности на Харченко Р.Н. снести самовольные строения за свой счёт.

Правовое основание: нарушение земельного, водного и градостроительного законодательства, защита прав неопределённого круга лиц.

Возражения ответчиков:

Харченко Р.Н. (последний собственник) возражал против удовлетворения исковых требований, в том числе ссылаясь на пропуск срока исковой давности.

Решение первой инстанции (Волжский районный суд г. Саратова от 30 июня 2021 г.):

Исковые требования удовлетворены полностью. Решение уточнено определением от 30 декабря 2021 г. об исправлении описки.

Постановление апелляции (Саратовский областной суд от 24 ноября 2021 г.):

Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения.

Постановление КСОЮ (Первый кассационный суд общей юрисдикции от 25 мая 2022 г.):

Апелляционное определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Второе рассмотрение в апелляции (Саратовский областной суд от 7 декабря 2022 г.):

При новом рассмотрении протокольным определением от 11 июля 2023 г. судебная коллегия перешла к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учёта особенностей апелляционного производства (глава 39 ГПК РФ). Решение первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

Постановление КСОЮ (Первый кассационный суд общей юрисдикции от 20 апреля 2023 г.):

Апелляционное определение от 7 декабря 2022 г. отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Третье рассмотрение в апелляции (Саратовский областной суд от 26 марта 2024 г.):

Решение Волжского районного суда от 30 июня 2021 г. и определение от 30 декабря 2021 г. отменены. Принято новое решение о частичном удовлетворении исковых требований: - признано недействительным распоряжение от 15 июня 2009 г. № С-7135-р; - прекращено право собственности Харченко Р.Н. на земельный участок с соответствующим кадастровым номером; - исключена из ЕГРН запись о праве собственности; - земельный участок снят с кадастрового учёта; - признано отсутствующим зарегистрированное право на два жилых дома; - признан самовольной постройкой незавершённый строительством объект с возложением на Харченко Р.Н. обязанности по его сносу за свой счёт.

Постановление КСОЮ (Первый кассационный суд общей юрисдикции от 4 сентября 2024 г.):

Апелляционное определение от 26 марта 2024 г. оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Харченко Р.Н. подал кассационную жалобу с просьбой отменить названные судебные акты. Определением судьи ВС РФ Киселёва А.П. от 28 апреля 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между интересами: - публичными — защита прав неопределённого круга лиц на пользование береговой полосой Волгоградского водохранилища (водного объекта общего пользования) и защита от угрозы жизни и здоровью граждан, создаваемой незавершённым строительством в оползневой зоне; - частными — интересы Харченко Р.Н. как собственника земельных участков и строений, приобретённых в результате цепочки сделок купли-продажи.

Конфликт норм: - между правом частной собственности (ст. 35 Конституции РФ, ст. 209 ГК РФ) и публичным режимом береговой полосы водного объекта (ст. 6 Водного кодекса РФ); - между исковой давностью (ст. 196 ГК РФ) и защитой публичных интересов (ст. 208 ГК РФ); - между добросовестностью приобретателя и необходимостью устранения нарушений земельного, водного и градостроительного законодательства.

Категория проблемы: Межотраслевая (земельное, водное, гражданское, градостроительное право) с элементами материально-правовой (признание недействительности распоряжений, самовольные постройки, исковая давность) и процессуально-правовой (правила апелляционного производства, пределы проверки в кассации).

Почему дело передано на коллегию:

Дело содержит вопросы, требующие единообразного толкования норм земельного и водного законодательства, применения постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. о самовольных постройках, а также вопросы о пределах действия исковой давности при защите публичных интересов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Являются ли распоряжения органа государственной власти о предоставлении земельных участков, расположенных в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, недействительными?

2. Может ли земельный участок, сформированный за счёт земель береговой полосы (федеральной собственности), быть предметом приватизации и регистрации права собственности?

3. Распространяется ли исковая давность на требования об устранении нарушений прав неопределённого круга лиц на пользование береговой полосой и защиты от угрозы жизни и здоровью?

4. Является ли объект, возведённый на земельном участке, частично расположенном в границах береговой полосы и оползневой зоны, с нарушением градостроительных норм, самовольной постройкой, подлежащей сносу?

5. Влияют ли на законность решения суда апелляционной инстанции доводы ответчика о переоценке экспертных доказательств в кассационном порядке?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ не нашла оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений. Суд апелляционной инстанции правильно применил нормы земельного, водного и градостроительного законодательства, надлежащим образом оценил доказательства, включая заключения судебных экспертиз, и пришёл к обоснованным выводам о недействительности распоряжений органа власти, о невозможности предоставления в собственность земельных участков, расположенных в границах береговой полосы, и о признании объектов самовольными постройками, подлежащими сносу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой режим земельных участков, расположенных в границах береговой полосы водного объекта общего пользования

Применённые нормы материального права:

• Статья 6 Водного кодекса РФ (пункты 1, 2, 6, 8): Береговая полоса (полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы составляет двадцать метров. Береговая полоса обеспечивает беспрепятственный доступ к водному объекту неограниченного круга лиц и пребывание у него.

• Статья 8 Водного кодекса РФ (часть 1): Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных в части 2 статьи 8.

• Статья 102 Земельного кодекса РФ (пункт 1): К землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами в водных объектах, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

• Статья 85 Земельного кодекса РФ (пункт 12): Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Правовой вывод СКГД:

Если водный объект относится к федеральной собственности, то его составная часть — покрытая водами земля в пределах береговой линии — также является федеральной собственностью. При этом земельный участок как объект земельных отношений не формируется и в этом качестве не может быть предоставлен в собственность или аренду. Капитальное строительство объекта, не связанного со строительством гидротехнических сооружений или со строительством в рекреационных целях, на береговой полосе не допускается, так как она предназначена для общего пользования.

Следствие: Земельный участок, сформированный за счёт земель береговой полосы в нарушение установленного порядка, подлежит снятию с кадастрового учёта, а право собственности — признанию отсутствующим.

2. Недействительность распоряжений органа государственной власти о предоставлении земельных участков

Применённые нормы материального права:

• Статья 39 Земельного кодекса РФ (пункт 3): Предусмотрены случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа, в том числе участка, образованного в соответствии с проектом межевания территории и являющегося земельным участком общего назначения, расположенным в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд.

• Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137 «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» (пункт 9.1 статьи 3): Если земельный участок предоставлен гражданину до дня введения в действие ЗК РФ на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования, такой участок считается предоставленным на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную собственность.

Установленные судом факты:

• Распоряжение от 15 июня 2009 г. № С-7135-р Комитетом по управлению имуществом Саратовской области не издавалось.
• Распоряжение от 26 мая 2009 г. № С-6187-р издано в отношении земельного участка площадью 690 кв. м для предоставления в собственность Пушкареву В.Н., а не Кравчуку В.И.
• Кравчук В.И. не являлся членом СНТ, в отношении которого было издано распоряжение.
• Следователем ОВД ЧСОУ УМВД России по г. Саратову 28 февраля 2021 г. вынесено постановление о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного частью 3 статьи 159 УК РФ (мошенничество в отношении земельных участков).

Правовой вывод СКГД:

Суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что регистрация права собственности на земельные участки за Кравчуком В.И. произведена в отсутствие для этого оснований. Распоряжения органа власти либо не издавались, либо издавались в отношении других лиц и земельных участков, что делает их недействительными.

3. Признание объектов самовольными постройками

Применённые нормы материального права:

• Статья 222 ГК РФ (пункт 1): Самовольной постройкой является здание, строение, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (пункт 2): Самовольной признаётся постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:

• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

Данный перечень признаков является исчерпывающим.

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 196 ГК РФ: Общий срок исковой давности составляет три года.

• Статья 208 ГК РФ: Исковая давность не распространяется на требования о защите прав, нарушение которых связано с посягательством на публичные интересы.

Установленные судом факты (по заключению судебной экспертизы ООО «Экспертное агентство «Аргумент» от 27 декабря 2023 г. № 141-01/23):

• Земельные участки с кадастровыми номерами расположены в зоне Волгоградского водохранилища.
• Один из участков расположен в границах береговой полосы (площадь наложения 125 кв. м), входит в оползневую зону и находится в границах четвёртой подзоны приаэродромной территории.
• На земельном участке расположен незавершённый строительством объект (двухэтажное капитальное строение) со степенью готовности 51%, который частично расположен в границах береговой полосы (площадь 38 кв. м).
• Объект не соответствует требованиям градостроительного регламента в территориальной зоне Ж-5.
• При строительстве не были произведены противооползневые и противообвальные мероприятия.

Правовой вывод СКГД:

Суд апелляционной инстанции при разрешении спора в отношении каждого возведённого самовольного строения дал надлежащую оценку существенности нарушений, допущенных в сфере земельного и градостроительного законодательства. Возведение объекта недвижимости на земельном участке с грубыми нарушениями водного, земельного и градостроительного законодательства, устранение которых невозможно (в том числе без выполнения мероприятий инженерной защиты от оползней и обвалов согласно СП 436.1325800.2018), является основанием для удовлетворения требований о сносе незавершённого строительством объекта.

4. Исковая давность и защита публичных интересов

Применённые нормы материального права:

• Статья 208 ГК РФ: Исковая давность не распространяется на требования о защите прав, нарушение которых связано с посягательством на публичные интересы.

• Постановление Пленума ВС РФ № 44 (пункт 15): Исковая давность не распространяется на требования об устранении нарушений прав неопределённого круга лиц и защиты от угрозы жизни и здоровью граждан.

Правовой вывод СКГД:

Поскольку прокурором заявлены требования об устранении нарушения права неопределённого круга лиц на пользование береговой полосой, а находящийся в пределах этой полосы, а также в оползневой зоне объект недвижимости представляет угрозу жизни и здоровью граждан, суд апелляционной инстанции пришёл к правильному выводу о том, что исковая давность на данные требования не распространяется. Возражение Харченко Р.Н. о пропуске срока исковой давности является необоснованным.

5. Переоценка доказательств в кассационном порядке

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 390 ГПК РФ: Основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Правовой вывод СКГД:

Доводы заявителя, касающиеся его несогласия с выводами экспертизы, направлены на переоценку этих доказательств, которые получили оценку судами без процессуальных нарушений. Переоценка доказательств не является основанием для отмены судебных постановлений в кассационном порядке. Кассационный порядок пересмотра предназначен для устранения существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных нижестоящими судебными инстанциями при рассмотрении дела.

6. Пределы проверки в кассационном порядке

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 390.13 ГПК РФ (части 1 и 2): Судебная коллегия ВС РФ проверяет законность судебных постановлений в пределах доводов, содержащихся в кассационной жалобе. В интересах законности коллегия вправе выйти за пределы доводов кассационной жалобы, однако не вправе проверять законность судебных постановлений в той части, в которой они не обжалуются.

Правовой вывод СКГД:

Судебные акты в части отказа в удовлетворении требований прокурора не оспариваются Харченко Р.Н., в связи с чем оснований для проверки законности судебных актов в указанной части и для выхода за пределы доводов кассационной жалобы не имеется.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенных нарушений норм материального или процессуального права нижестоящими судами (апелляционной инстанцией и кассационным судом) не допущено.

Однако СКГД отметила следующие процессуальные особенности:

1. Процедурное замечание относительно апелляционного производства: При третьем рассмотрении в апелляции протокольным определением от 11 июля 2023 г. судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда перешла к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учёта особенностей, предусмотренных главой 39 ГПК РФ. Однако это не привело к существенным нарушениям, так как суд надлежащим образом исследовал и оценил доказательства, включая заключения судебных экспертиз.

2. Правильная оценка доказательств: Суд апелляционной инстанции, установив неполноту первоначального экспертного заключения, назначил дополнительную строительно-техническую экспертизу, что обеспечило полноту исследования фактических обстоятельств.

3. Правильное применение норм материального права: Суд апелляционной инстанции надлежащим образом применил нормы ст. 196, 199, 208, 217 ГК РФ; ст. 27, 102 ЗК РФ; ст. 5, 6, 8 Водного кодекса РФ; ст. 1 п. 12 Градостроительного кодекса РФ; ст. 28 п. 8 Федерального закона № 178-ФЗ.

Вывод СКГД: Таких нарушений норм права при рассмотрении настоящего дела судами не допущено.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ от 3 июня 2025 г.:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 26 марта 2024 г. оставлено без изменения.

2. Определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 4 сентября 2024 г. оставлено без изменения.

3. Кассационная жалоба Харченко Р.Н. оставлена без удовлетворения.

Судебные акты, остающиеся в силе:

• Решение Волжского районного суда г. Саратова от 30 июня 2021 г. (с учётом определения от 30 декабря 2021 г.) в редакции апелляционного определения от 26 марта 2024 г. о частичном удовлетворении исковых требований прокурора.

Дело не направляется на новое рассмотрение. Судебные акты вступают в законную силу.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает чёткие ориентиры для судов общей юрисдикции при рассмотрении споров о земельных участках, расположенных в границах береговых полос водных объектов:

• Недопустимость приватизации земель общего пользования: Земельные участки, сформированные за счёт земель береговой полосы, не могут быть предметом приватизации и регистрации права собственности, независимо от добросовестности приобретателя.

• Обязательность проверки правовых оснований регистрации: При рассмотрении исков о признании недействительными распоряжений органов власти суды должны тщательно проверять наличие и содержание распоряжений, соответствие их содержания заявленным требованиям.

• Применение норм о самовольных постройках: Суды должны использовать исчерпывающий перечень признаков самовольных построек, установленный постановлением Пленума ВС РФ № 44, и давать надлежащую оценку существенности нарушений земельного и градостроительного законодательства.

2. Защита какой стороны усиливается