АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер определения: № 18-КГ25-89-К4
Внутрисудебный номер: 23RS0050-01-2023-001005-82
Дата вынесения: 27 мая 2025 г.
Состав СКГД: председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В., Марьина А.Н. (судья-докладчик Горшков В.В.)
Стороны:
- Истец: Бестужева Елена Николаевна (гражданин)
- Ответчик: администрация Темрюкского городского поселения Темрюкского района (орган публичной власти)
Категория спора: жилищный (признание права собственности на жилой дом); смежные вопросы градостроительного права и регистрации недвижимости
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований истца
Бестужева Е.Н. обратилась в суд с иском к администрации Темрюкского городского поселения о признании за ней права собственности на трёхэтажный жилой дом, возведённый в 2021 году на земельном участке с кадастровым номером по адресу в Темрюкском районе Краснодарского края. Истица указывала, что администрацией отказано в выдаче разрешения на ввод дома в эксплуатацию.
Фактические обстоятельства
- 23 июля 2002 г. Бестужев С.В. (отец истицы, впоследствии наследодатель) получил разрешение на строительство жилого дома и летней кухни на земельном участке сроком до 23 июля 2005 г. (основание: постановление главы Темрюкского района от 10 июля 2002 г. № 2127).
- На участке Бестужевым С.В. возведены: магазин (2003 года постройки, в настоящее время право собственности зарегистрировано за Бестужевой Е.Н. в порядке наследования) и трёхэтажный жилой дом (2021 года строительства).
- 13 августа 2021 г. Бестужев С.В. умер.
- При жизни Бестужев С.В. не обращался за разрешением на ввод жилого дома в эксплуатацию.
- Администрация Темрюкского городского поселения отказала Бестужевой Е.Н. (принявшей наследство) в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
- Определением Темрюкского районного суда от 28 апреля 2023 г. назначена судебная строительно-техническая экспертиза.
- Заключение эксперта от 20 июня 2023 г.: объект имеет исправное техническое состояние, соответствует требованиям строительных, пожарных и санитарно-эпидемиологических норм и правил, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, не препятствует третьим лицам в пользовании имуществом, имеет допустимое отклонение от предельных параметров разрешённого строительства.
Решение первой инстанции
Решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 15 августа 2023 г.: исковые требования Бестужевой Е.Н. удовлетворены (признано право собственности на жилой дом). Суд исходил из того, что возведённый объект соблюдает градостроительные, строительные, санитарные нормы и не нарушает прав и охраняемых законом интересов третьих лиц.
Апелляционное определение
Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 13 июня 2024 г.: решение суда первой инстанции отменено, постановлено новое решение об отказе в иске. Апелляционный суд, ссылаясь на выводы повторной судебно-строительной экспертизы, указал, что возведение объекта осуществлено без получения необходимых согласований и разрешений, допущенные нарушения противопожарных норм создают угрозу жизни и здоровью граждан.
Кассационное определение
Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 октября 2024 г.: оставило апелляционное определение без изменения.
Обращение в ВС РФ
Бестужева Е.Н. подала кассационную жалобу в ВС РФ с просьбой об отмене апелляционного определения и определения кассационного суда. Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 21 апреля 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКГД.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Сущность конфликта
Спор возник между интересом гражданина (истицы) в признании права собственности на возведённый жилой дом и интересом органа публичной власти (администрации) в отказе выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Конфликт затрагивает толкование норм о самовольной постройке, требованиях к разрешительной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства, оценку существенности нарушений градостроительных норм и допустимость доказательств (экспертных заключений).
Категория проблемы
Материально-правовая (применение норм ГК РФ о самовольной постройке, норм Градостроительного кодекса РФ о разрешениях на строительство и ввод в эксплуатацию, норм Закона о государственной регистрации недвижимости) и процессуально-правовая (допустимость доказательств, требования к обоснованности судебного решения, критерии оценки экспертных заключений).
Причины передачи на коллегию
Дело передано на СКГД в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных апелляционным и кассационным судами, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования норм о самовольной постройке и требованиях к разрешительной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Является ли отсутствие разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию самостоятельным основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, если единственными признаками самовольности являются отсутствие указанных разрешений, а лицо, создавшее постройку, предпринимало меры к их получению?
-
Распространяются ли на возведённый жилой дом положения части 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, предусматривающие упрощённый порядок регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ?
-
Является ли существенным нарушением градостроительных и строительных норм несоблюдение минимальных отступов от границ земельного участка, если такое нарушение не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права и интересы третьих лиц?
-
Может ли служить основанием для судебного решения экспертное заключение, полученное от негосударственной судебно-экспертной организации в отношении строительно-технической экспертизы, если такая экспертиза должна проводиться исключительно государственными судебно-экспертными организациями?
-
Соблюдены ли требования к обоснованности судебного решения, если суд не дал оценку имеющимся в деле письменным доказательствам (согласию соседей на сокращение нормативных расстояний) и не указал причины их отклонения?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Верховный Суд РФ отменил апелляционное определение и кассационное постановление, установив, что суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм материального права при применении положений о самовольной постройке и требованиях к разрешительной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства. СКГД подтвердила, что отсутствие разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, если лицо, создавшее постройку, предпринимало меры к их получению и единственными признаками самовольности являются отсутствие указанных разрешений. Суд должен установить существенность допущенных нарушений градостроительных норм и наличие угрозы жизни и здоровью граждан.
B. Развёрнутое обоснование
1. Процессуальные требования к обоснованности судебного решения
В соответствии со статьями 2, 195, 196 и 198 ГПК РФ и разъяснениями, содержащимися в пункте 2 и 3 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», для постановления законного и обоснованного решения суду необходимо:
- дать квалификацию отношениям сторон спора;
- определить закон, который эти правоотношения регулирует;
- установить все значимые обстоятельства, подтвердив их исследованными доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости;
- изложить обоснование своих выводов в мотивировочной части судебного акта;
- сформулировать решение по спору в резолютивной части, чтобы оно было исполнимым.
Вывод СКГД: обжалуемые судебные акты не отвечают указанным критериям.
2. Материально-правовые основания для возведения зданий на земельном участке
Статья 263 ГК РФ (пункт 1): собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Подпункт 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ: собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
3. Понятие и признаки самовольной постройки
Статья 222 ГК РФ (пункт 1): самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные:
- на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо
- возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил,
если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.
Статья 222 ГК РФ (пункт 2, абзац четвёртый): самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с установленными параметрами, осуществившим её лицом либо за его счёт, или лицом, в собственности которого находится земельный участок, или лицом, которому такой участок предоставлен во временное владение и пользование, либо за счёт соответствующего лица, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 данной статьи, и случаев, если снос самовольной постройки или её приведение в соответствие осуществляется в соответствии с законом органом местного самоуправления.
4. Судебная практика по искам о признании права собственности на самовольную постройку
Пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»:
При рассмотрении исков о признании права собственности на самовольную постройку суд устанавливает:
- допущены ли при её возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил;
- создаёт ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан.
С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства.
Ключевой вывод: отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.
Суду необходимо установить:
- предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к её легализации (получение разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию);
- правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта.
Условие удовлетворения иска: если единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо предпринимало меры, иск подлежит удовлетворению при установлении судом того, что сохранение самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.
5. Требования к разрешительной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства
Часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ: строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьёй.
Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: в связи с вступлением в силу этого закона утратили силу части 9–9² статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие обязанность по получению разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.
Часть 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (пункт 1): выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ).
Часть 15 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ: разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с частью 17 статьи 51 названного кодекса для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство.
Вывод СКГД: в связи с вступлением в силу Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ для строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства не требуется получение разрешения на строительство.
Требование к уведомлению: для осуществления строительства (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства необходимо направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве или реконструкции (пункт 1¹ части 17 статьи 51, статья 51¹ Градостроительного кодекса РФ).
Критическая оценка: вывод суда апелляционной инстанции о необходимости получения истцом разрешения на строительство сделан без учёта приведённых норм права.
6. Упрощённый порядок регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства
Часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»:
До 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок, если в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано право заявителя на земельный участок.
В этом случае сведения о соответствующем объекте недвижимости, за исключением сведений о его площади и местоположении на земельном участке, указываются в техническом плане на основании проектной документации (при её наличии) или декларации, указанной в части 11 статьи 24 данного федерального закона.
Важное уточнение: наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, уведомления об окончании строительства или реконструкции не требуется.
Государственный кадастровый учёт и (или) государственная регистрация прав осуществляются вне зависимости от соблюдения требований, установленных частью 1 статьи 23¹ Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ.
7. Современное толкование норм о самовольной постройке
Пункт 3 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»:
Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ).
Практическое указание судам: до 1 марта 2031 г. возведение (создание) таких объектов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика (часть 11 статьи 24, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости).
8. Юридически значимые обстоятельства по настоящему делу
По настоящему делу, исходя из приведённых норм материального права и с учётом заявленных требований и возражений, одним из юридически значимых и подлежащих доказыванию обстоятельств являлось выяснение того, распространяются ли на возведённое строение с учётом категории земли и вида разрешённого использования земельного участка положения части 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, в соответствии с которыми возведение (создание) объектов индивидуального жилищного строительства производится без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности осуществляется на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, и правоустанавливающего документа на земельный участок.
Вывод СКГД: данное обстоятельство, имеющее существенное значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции оставил без установления и правовой оценки.
9. Оценка существенности нарушений градостроительных и строительных норм
Пункт 29 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44:
По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной.
При определении последствий такого нарушения суду следует оценить его существенность.
Существенные нарушения включают:
- возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты (например, возведение объекта индивидуального жилищного строительства, превышающего по числу этажей допустимые параметры, установленные пунктом 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ);
- возведение с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций.
Несущественные нарушения (с учётом конкретных обстоятельств дела):
- незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.
10. Ошибки апелляционного суда в оценке нарушений
При разрешении спора суд апелляционной инстанции сослался на несоблюдение минимальных расстояний до границ участка при строительстве жилого дома, однако в нарушение разъяснений пункта 29 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 не дал оценки их существенности и возможности устранения.
11. Допустимость экспертных доказательств
Распоряжение Правительства РФ от 16 ноября 2021 г. № 3214-р (в редакции от 31 октября 2023 г.) «О Перечне видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями»:
Судебная строительно-техническая экспертиза отнесена к видам судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями.
Критическая оценка СКГД: основанием для вывода суда апелляционной инстанции о квалификации допущенных нарушений как создающих угрозу жизни и здоровью граждан послужили выводы экспертного заключения от 24 марта 2024 г., подготовленного ООО «Аверс «Оценка и Экспертиза», не являющимся государственной судебно-экспертной организацией.
Вывод СКГД: заключение повторной экспертизы от 24 марта 2024 г. получено с нарушением закона, не являлось допустимым доказательством по смыслу положений статьи 60 ГПК РФ и не могло быть положено в основу апелляционного определения.
12. Нарушение требований к обоснованности судебного решения
Суд апелляционной инстанции фактически проигнорировал иные имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, не привёл их в апелляционном определении, не указал, были они приняты судом или нет, и по каким основаниям.
Конкретный пример: не получило оценки письменное согласие пользователей смежных земельных участков на сокращение нормативных расстояний, полученное до начала строительства жилого дома. При этом суд апелляционной инстанции не указал, в чём заключается существенность нарушений требований к минимальным отступам от границ зем
