ВС отменил признание договоров аренды ничтожными из-за нарушений процесса доказывания

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ24-229-К4; Определение ВС РФ от 25 февраля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Марьина А.Н., судьи Горшкова В.В. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик Петрушкин В.А.)

Стороны: - Истец: Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации (действует в интересах неопределённого круга лиц и Краснодарского края) — орган публичной власти - Ответчики: - Администрация муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края (орган местного самоуправления) - Администрация Шепсинского сельского поселения Туапсинского района (орган местного самоуправления) - ООО «Главнефтеснаб» (юридическое лицо) - Ерофеева Ирина Владимировна (гражданин, арендатор земельного участка) - Авакян Тамара Валерьевна и иные граждане (всего 22 физических лица — арендаторы земельных участков)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием недействительными (ничтожными) договоров аренды земельных участков, расположенных на территории особо охраняемой территории (курорта). Спор содержит элементы публично-правовой защиты интересов государства и неопределённого круга лиц.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с иском о признании недействительными (ничтожными) договоров аренды 23 земельных участков общей площадью 3,3 га. Основание: земельные участки входят в состав земель особо охраняемой территории (курорта Туапсинского района), предназначенной исключительно для лечения и оздоровления граждан. По мнению прокуратуры, органы местного самоуправления незаконно распорядились этими участками, передав их коммерческим организациям и физическим лицам посредством ничтожных договоров аренды. Прокурор утверждал, что ответчики заведомо не намеревались исполнять условия договоров и использовать участки в соответствии с целевым назначением.

Решение первой инстанции

Туапсинский районный суд (18 мая 2023 г.): Иск удовлетворён. Суд признал договоры аренды недействительными (ничтожными), руководствуясь ст. 167, 168, 170, 200, 208 ГК РФ, ст. 7 ЗК РФ, ст. 31–32 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 3 Федерального закона № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а также п. 82 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК РФ». Суд установил, что ЗАО «Пансионат «Шепси» в нарушение закона произвёл раздел земельного участка, относящегося к землям особо охраняемых территорий в границах II зоны санитарной охраны, и заключил договоры о передаче прав, в результате чего образованные участки используются с нарушением целевого назначения.

Апелляционное определение

Краснодарский краевой суд (16 ноября 2023 г.): Апелляционная коллегия оставила решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами о ничтожности договоров.

Кассационное определение

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции (28 марта 2024 г.): Кассационная коллегия также оставила судебные постановления без изменения, поддержав позицию нижестоящих судов.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Ерофеевой И.В.: Одна из ответчиков (арендатор земельного участка) подала кассационную жалобу с просьбой отменить все три судебных акта. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 17 января 2025 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичными интересами государства (охрана особо охраняемых территорий, защита курортных земель) и интересами добросовестных приобретателей прав аренды (граждане и юридические лица, которые полагались на сведения ЕГРН и заключали договоры аренды).

Центральный конфликт: являются ли земельные участки, образованные в результате раздела исходного участка, действительно расположенными в границах особо охраняемой территории (курорта) и, следовательно, изъятыми из оборота? Нижестоящие суды признали договоры ничтожными без надлежащего установления этого факта, не назначив судебную экспертизу, несмотря на ходатайство ответчиков.

Категория проблемы

Материально-правовая и процессуально-правовая: - Материально-правовая: применение норм о ничтожности сделок (ст. 167–170 ГК РФ), о режиме земель особо охраняемых территорий (ст. 27, 94, 96 ЗК РФ), о сроках исковой давности (ст. 181, 200, 208 ГК РФ), о добросовестности поведения сторон. - Процессуально-правовая: нарушение правил о назначении судебной экспертизы (ст. 79 ГПК РФ), о распределении бремени доказывания (ст. 56–57 ГПК РФ), о надлежащем составе истцов и ответчиков (ст. 40, 45 ГПК РФ), о требованиях к обоснованности решения (ст. 195 ГПК РФ).

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит принципиальные вопросы о толковании и применении норм земельного и гражданского права, касающихся режима особо охраняемых территорий, оборотоспособности земельных участков, сроков исковой давности при защите публичных интересов, а также процессуальные вопросы о надлежащем составе сторон и назначении экспертизы. Эти вопросы имеют значение для единообразного применения закона судами общей юрисдикции.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Являются ли земельные участки, образованные в результате раздела исходного участка, расположенными в границах особо охраняемой территории (курорта) и, следовательно, ограниченными в обороте, если суд не установил этот факт надлежащим образом и отказал в назначении судебной экспертизы?

2. Распространяется ли срок исковой давности (три года по ст. 181 ГК РФ) на требования прокурора о признании ничтожной сделки недействительной и применении последствий недействительности, и если да, то когда начинает течь этот срок?

3. Был ли надлежащий состав истцов и ответчиков в деле, учитывая, что иск фактически предъявлен в интересах Краснодарского края, и имелись ли основания для процессуального соучастия множественных ответчиков?

4. Может ли земельный участок, включённый в границы населённого пункта, входящего в состав особо охраняемой территории, быть полностью изъят из оборота, или оборотоспособность зависит от конкретного нахождения участка в границах зон санитарной охраны?

5. Нарушили ли нижестоящие суды требования о законности и обоснованности решения (ст. 195 ГПК РФ), не установив ключевые факты и не назначив необходимую экспертизу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и носят принципиальный характер. Суды удовлетворили требования прокурора о признании договоров ничтожными, не установив надлежащим образом ключевой факт — нахождение спорных земельных участков в границах особо охраняемой территории (курорта). Земельные участки в границах второй и третьей зон санитарной охраны ограничиваются в использовании, но не являются ограниченными в обороте и, как следствие, могут предоставляться в пользование. Кроме того, суды неправильно применили нормы о сроках исковой давности и допустили процессуальные нарушения при определении состава сторон.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и курортов: ограничение в использовании vs. ограничение в обороте

Применённые нормы материального права:

• Статья 27 ЗК РФ — определяет категории земель, ограниченные в обороте (земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для целей, исключающие их передачу в частную собственность).

• Статья 94 ЗК РФ (в редакции до Федерального закона № 406-ФЗ от 28 декабря 2013 г.) — относила земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов к землям особо охраняемых природных территорий.

• Статья 96 ЗК РФ — устанавливает, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для организации санаторно-курортного лечения и медицинской реабилитации на основе использования природных лечебных ресурсов (п. 1). В целях охраны природных лечебных ресурсов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2).

• Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции Федерального закона № 406-ФЗ от 28 декабря 2013 г.):

• Статья 1, 6: Федеральный закон № 406-ФЗ исключил лечебно-оздоровительные местности и курорты из состава особо охраняемых природных территорий.

• Статья 10 (ч. 3): Особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

• Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (в редакции Федерального закона № 469-ФЗ от 4 августа 2023 г.):

• Статья 16 (п. 1): Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, курорты и их земли являются особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
• Статья 16 (п. 2): Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для курортов регионального и местного значения утверждаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
• Статья 16 (п. 6): В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трёх зон.
• Статья 16.1 (п. 1): В границах первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности (за исключением связанных с использованием природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения).

• Статья 16.1 (п. 2): В границах второй и третьей зон запрещается осуществление хозяйственной и иной деятельности, загрязняющей окружающую среду и природные лечебные ресурсы.

• Постановление Правительства РФ от 30 августа 2024 г. № 1186 «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов» (п. 17): Вторая зона округа горно-санитарной охраны предназначена для охраны месторождений минеральных вод от загрязнения и истощения. В границах второй зоны допускаются строительство жилых домов, организация садовых и огородных земельных участков и размещение модульных некапитальных средств размещения (глэмпинги, кемпинги) с централизованными системами водоснабжения и канализации.

Ключевой вывод СКГД: Земельные участки в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов ограничиваются в использовании, но не являются ограниченными в обороте (в смысле ст. 27 ЗК РФ) и, как следствие, могут предоставляться в пользование. Это означает, что договоры аренды таких участков не являются автоматически ничтожными только по причине нахождения в границах курорта.

2. Нарушение процессуального права: отказ в назначении судебной экспертизы и нарушение требований к обоснованности решения

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 79 ГПК РФ (ч. 1): При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

• Статья 56 ГПК РФ (ч. 2): Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

• Статья 57 ГПК РФ (ч. 1): Доказательства представляются сторонами и другими лицами, участвующими в деле. Суд вправе предложить им представить дополнительные доказательства. В случае, если представление необходимых доказательств затруднительно, суд по их ходатайству оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств.

• Статья 195 ГПК РФ (ч. 1): Решение суда должно быть законным и обоснованным.

Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (п. 2–3): - Решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права. - Решение является обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вывод СКГД: Суд первой инстанции отказал в удовлетворении ходатайства ответчиков о проведении землеустроительной экспертизы, исходя из того, что определение границ охранных зон осуществляется на основе нормативно-правовых актов. Однако суд не установил факт нахождения спорного участка в границах земель особо охраняемых территорий, что является ключевым обстоятельством для разрешения спора. Отказ в назначении экспертизы лишил участников спора возможности представить доказательства по обстоятельствам, входящим в предмет доказывания. Это нарушило требования ст. 79, 56–57 ГПК РФ и привело к нарушению требования об обоснованности решения.

3. Нарушение норм о сроках исковой давности при защите публичных интересов

Применённые нормы материального права:

• Статья 181 ГК РФ (п. 1): Срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной (п. 3 ст. 166) составляет три года. Течение срока начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале её исполнения. При этом срок исковой давности для лица, не являющегося стороной сделки, во всяком случае не может превышать десять лет со дня начала исполнения сделки.

• Статья 200 ГК РФ (п. 1): Исковая давность не распространяется на требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки (ст. 167–169), за исключением требований, предъявленных лицом, в интересах которого установлено ограничение оборотоспособности имущества.

• Статья 208 ГК РФ: Исковая давность не распространяется на требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки, за исключением требований, предъявленных лицом, в интересах которого установлено ограничение оборотоспособности имущества.

Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм ГК РФ об исковой давности» (п. 5): - При обращении в суд органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46 ГПК РФ) начало течения срока исковой давности определяется исходя из того, когда о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком, узнало или должно было узнать лицо, в интересах которого подано такое заявление.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (п. 8): - При рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.

Вывод СКГД: Нижестоящие суды неправильно применили положения ст. 208 ГК РФ, сделав вывод о том, что на требования прокурора о применении последствий недействительности ничтожной сделки срок исковой давности не распространяется. На самом деле, срок исковой давности распространяется, и его течение связано с моментом, когда о нарушенном праве стало известно уполномоченному органу в сфере земельных отношений. При определении начала срока исковой давности необходимо учитывать, что в письме от 9 июля 2014 г. Департамента имущественных отношений Краснодарского края сообщалось о статусе земельных участков, а в ответе от 19 ноября 2014 г. Комитет по вопросам имущественных и земельных отношений Законодательного собрания Краснодарского края сообщил о полномочиях муниципального образования по распоряжению участками. Это свидетельствует о том, что органы власти знали или должны были знать о нарушении.

4. Нарушение процессуального права: надлежащий состав истцов и ответчиков, процессуальное соучастие

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 45 ГПК РФ (ч. 1): Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

• Статья 40 ГПК РФ (ч. 1–2): Иск может быть предъявлен в суд совместно несколькими истцами или к нескольким ответчикам (процессуальное соучастие). Процессуальное соучастие допускается, если предметом спора являются общие права или обязанности нескольких истцов или ответчиков; права и обязанности нескольких истцов или ответчиков имеют одно основание; предметом спора являются однородные права и обязанности.

Применённые нормы материального права:

• Статья 124 ГК РФ (п. 1): РФ, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

• Статья 125 ГК РФ (п. 1): От имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции.

Вывод СКГД: Иск прокурора фактически предъявлен в интересах Краснодарского края РФ. В соответствии со ст. 124–125 ГК РФ суд обязан был определить и привлечь к участию в деле в качестве истца соответствующий государственный орган, имеющий право выступать от имени Краснодарского края. Кроме того, иск предъявлен к нескольким ответчикам, не связанным между собой какими-либо правами и обязанностями, и предметом спора выступают различные по субъектно-объектному составу правоотношения. Это не соответствует требованиям ст. 40 ГПК РФ о наличии оснований для процессуального соучастия. Ответчиками подавались ходатайства о прекращении производства по делу, которые суд оставил без удовлетворения, нарушив требования процессуального законодательства.

5. Нарушение требования об установлении ключевых фактов: нахождение участка в границах особо охраняемой территории

Применённые нормы и судебные акты:

• Решение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 5 сентября 2023 г. № АКПИ23-544 (по административному иску граждан, ООО «Тримп» и АО «Пансионат «Шепси»): Установлено, что границы округа санитарной охраны курортов Туапсинского района, утверждённые постановлением Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. № 406, содержат исчерпывающее описание границ и не утрачивают своего правового значения при отсутствии сведений о них в ЕГРН. Кроме того, отсутствие картографического материала и каталога координат не является основанием для признания установленных границ недействующими.

• Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12 февраля 2015 г. № A32-39649/2013: Установлено, что земельный участок с определённым кадастровым номером ставился на кадастровый учёт с наследуемыми характеристиками земельного участка с категорией «земли населённых пунктов», однако при переносе сведений ошибочно была внесена информация о категории «земли особо охраняемых территорий и объектов».

• Статья 13 ГПК РФ (ч. 2): Вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению.

Вывод СКГД: Суды не установили факт нахождения спорного земельного участка в границах особо охраняемой территории (курорта). При рассмотрении спора не были представлены доказательства, опровергающие выводы, установленные в рамках дела № А32-39649/2013 об ошибочной категоризации участка в ЕГРН. Суды не исследовали формирование картографических материалов и каталогов координат границ округа санитарной зоны. Необходимо было достоверно установить нахождение земельного участка в границах курорта, учитывая, что в приложении к постановлению Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. № 406 описание границ обусловлено картометрическим методом.

6. Позиция Конституционного Суда РФ о режиме земель в границах населённых пунктов, включённых в особо охраняемые территории

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П:

КС РФ отметил, что к землям, имеющим исключительное значение