КС РФ признал неконституционными нормы о жилищных гарантиях военнослужащих

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2025 года № 7-П по делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и подпункта «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 года № 1054).

Заявители: - гражданка Ю.Б. Митрофанова (военнослужащая в звании подполковника войск национальной гвардии Российской Федерации); - гражданин И.П. Рыбаков (военнослужащий в звании подполковника войск национальной гвардии Российской Федерации).

Повод к рассмотрению: жалобы граждан Ю.Б. Митрофановой и И.П. Рыбакова.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые нормативные положения.

Оспариваемые нормы: 1. Абзац первый пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» — предусматривает однократное предоставление жилого помещения военнослужащим-гражданам, имеющим общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении по достижении предельного возраста, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, а также членам их семей при перемене места жительства за счет средств федерального бюджета.

1. Подпункт «д» пункта 10 Правил 1998 года — исключает из числа нуждающихся в получении жилых помещений военнослужащих, чьи жилищные условия ухудшились в результате обмена, мены, купли-продажи или дарения ранее полученного от государства жилья.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Дело Ю.Б. Митрофановой

В июле 2002 года Ю.Б. Митрофанова заключила контракт о прохождении военной службы. В июне 2003 года её муж — военнослужащий — погиб при исполнении обязанностей военной службы. В октябре 2003 года ей и её несовершеннолетнему сыну как членам семьи погибшего была предоставлена по договору социального найма квартира в городе Ростове-на-Дону. В августе 2010 года зарегистрировано в равных долях право собственности Ю.Б. Митрофановой и её сына на данную квартиру, приобретённую ими в порядке приватизации. В июне 2017 года доля Ю.Б. Митрофановой в праве собственности на указанную квартиру перешла к сыну на основании договора дарения.

В марте 2023 года, находясь на военной службе в войсках национальной гвардии Российской Федерации в звании подполковника, Ю.Б. Митрофанова подала заявление о признании её нуждающейся в жилом помещении по избранному месту жительства в Санкт-Петербурге. Заявительница указывала, что общий срок её военной службы по контракту превышает 20 календарных лет, а с момента ухудшения её жилищных условий прошло более 5 лет. Однако жилищная комиссия воинской части отказала ей в постановке на жилищный учет, ссылаясь на то, что она уже была обеспечена жилым помещением и утратила возможность его сдачи в установленном порядке.

Санкт-Петербургский гарнизонный военный суд (решение от 20 июня 2023 года), 1-й Западный окружной военный суд (апелляционное определение от 21 сентября 2023 года), Кассационный военный суд (кассационное определение от 28 ноября 2023 года) и судья Верховного Суда Российской Федерации (определение от 13 марта 2024 года) отказали в удовлетворении её исковых требований, применив абзац первый пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» как предполагающий однократное предоставление жилья.

Дело И.П. Рыбакова

И.П. Рыбаков находится на военной службе с 1997 года и в настоящее время состоит в звании подполковника войск национальной гвардии Российской Федерации. Его супруге в августе 2008 года по договору найма специализированного жилого помещения была предоставлена квартира в городе Новоуральске Свердловской области. После передачи квартиры из федеральной в муниципальную собственность супруга И.П. Рыбакова в мае 2010 года заключила договор социального найма, а в июне 2010 года квартира была приватизирована в пользу дочери. В августе 2010 года супруга с дочерью переехали к И.П. Рыбакову в Санкт-Петербург. В феврале 2017 года указанная квартира была продана.

В 2022 году заявитель, имея общий стаж более 24 календарных лет военной службы, подал заявление о признании его и членов его семьи нуждающимися в жилом помещении в Санкт-Петербурге. Решением жилищной комиссии в постановке И.П. Рыбакова на учет отказано в связи с тем, что ранее он был обеспечен жильем как член семьи нанимателя.

Санкт-Петербургский гарнизонный военный суд (решение от 25 октября 2022 года), 1-й Западный окружной военный суд (апелляционное определение от 16 февраля 2023 года), Кассационный военный суд (кассационное определение от 20 июня 2023 года), судья Верховного Суда Российской Федерации (определение от 13 сентября 2023 года) и заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 25 декабря 2023 года) признали отказ правомерным, применив подпункт «д» пункта 10 Правил 1998 года.

Конституционные права, которые заявители считают нарушенными

Ю.Б. Митрофанова оспаривает конституционность абзаца первого пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» как не соответствующую статьям 19 (части 1 и 2), 40 (часть 3) и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку в силу неопределённости его содержания и произвольного применения оно препятствует обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий военнослужащих.

И.П. Рыбаков оспаривает конституционность подпункта «д» пункта 10 Правил 1998 года как противоречащую статьям 40, 72 и 132 Конституции Российской Федерации, поскольку оно препятствует военнослужащим в получении мер социальной поддержки в жилищной сфере за счет федерального бюджета.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конституционно-правового конфликта заключается в противоречии между:

1. Конституционным правом на жилище (статья 40 Конституции РФ), которое государство обязано обеспечивать указанным в законе категориям граждан, включая военнослужащих, и принципом справедливости и равенства (статья 19 Конституции РФ), требующими четкого, непротиворечивого и справедливого нормативного регулирования;

2. Дискреционными полномочиями федерального законодателя по определению категорий лиц, получающих жилищные гарантии, и условий их предоставления, с одной стороны, и требованием правовой определённости и недопустимости произвольного толкования норм, с другой стороны.

Конституционно-правовой конфликт возникает в результате:

• Неопределённости нормативного содержания абзаца первого пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подпункта «д» пункта 10 Правил 1998 года в системе действующего правового регулирования;

• Противоречивого смысла, придаваемого этим нормам правоприменительной практикой, что допускает произвольное толкование права на предоставление жилищных гарантий;

• Несогласованности между законодательными изменениями, внесёнными Федеральным законом от 2 декабря 2019 года № 416-ФЗ (расширившим круг получателей жилищных гарантий), и сохранившимися в действии положениями закона и подзаконных актов, которые препятствуют реализации этих нововведений;

• Отсутствия чётких критериев для определения правового статуса военнослужащего при первоначальном получении им жилья в качестве члена семьи другого лица, что приводит к различному толкованию судами и органами жилищного обеспечения.

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку затрагивает реализацию конституционного права на жилище, принципы равенства и справедливости, а также принцип поддержания доверия к закону и действиям государства (статья 75¹ Конституции РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации абзац первый пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подпункт «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования содержат объективные и непротиворечивые критерии предоставления жилищных гарантий военнослужащим, ранее обеспеченным жилыми помещениями в качестве членов семей других военнослужащих или иных граждан, и не допускают произвольного толкования этого права?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Абзац первый пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подпункт «д» пункта 10 Правил 1998 года признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (статьям 19 (часть 1), 40 и 75¹) в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования — в силу неопределённости нормативного содержания и противоречивого смысла, придаваемого им правоприменительной практикой — допускают произвольное толкование права на предоставление предусмотренных законом жилищных гарантий военнослужащим, ранее обеспеченным жилыми помещениями в качестве членов семей других военнослужащих или иных граждан.

Конституционный Суд выявил неопределённость в системе действующего правового регулирования, которая препятствует формированию единообразной правоприменительной практики и нарушает конституционные принципы равенства, справедливости и поддержания доверия к закону и действиям государства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на жилище и дискреция законодателя

Конституционная основа: - Статья 40 (части 1 и 2) Конституции РФ закрепляет право на жилище и обязывает органы публичной власти создавать условия для его осуществления; - Статья 40 (часть 3) Конституции РФ предусматривает, что указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Позиция Суда:

Федеральному законодателю на конституционном уровне предписывается определять категории лиц, нуждающихся в жилище, конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом имеющихся у государства финансово-экономических возможностей (Постановление КС РФ от 18 октября 2022 года № 44-П).

Хотя установление порядка предоставления жилищных гарантий относится к дискреции законодателя, оно должно реализовываться не произвольно, а на основании четко определенных в законе критериев с учетом объективно существующих различий в положении соответствующих категорий граждан, а также с соблюдением их правомерных ожиданий и приобретенных на основании закона прав.

2. Специальный правовой статус военнослужащих и система жилищных гарантий

Конституционная основа: - Статьи 7 (часть 2), 38 (часть 1) и 72 (пункт «ж» части 1) Конституции РФ закрепляют принцип государственной поддержки и защиты семьи; - Статья 19 (часть 1) Конституции РФ устанавливает принцип равенства всех перед законом и судом.

Позиция Суда:

Военная служба как особый вид федеральной государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства, осуществляется в публичных интересах. Военнослужащие выполняют конституционно значимые функции, принимая на себя бремя неукоснительно исполнять свои обязанности в режиме жесткой военной дисциплины, что предполагает необходимость решения поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья (Постановление КС РФ от 29 марта 2019 года № 16-П).

Это предопределяет их специальный правовой статус, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Именно особый правовой статус военнослужащих предполагает реализацию системы специальных мер правовой и социальной защиты, которые обусловлены особенностями возложенных на них государственно значимых обязанностей, направлены на компенсацию предусмотренных для них ограничений, обеспечивая им государственную поддержку в период службы и после её окончания (Постановление КС РФ от 14 декабря 2021 года № 52-П).

Такая поддержка осуществляется и путём установления для них гарантий жилищного обеспечения.

Принцип равенства и дифференциация:

Принцип равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции РФ), гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, не исключает различий в их фактическом положении, а также необходимость учета этих различий в законе (Постановления КС РФ от 3 мая 1995 года № 4-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П).

3. Законодательные изменения 2019 года и их противоречивое применение

Содержание изменений:

Федеральный закон от 2 декабря 2019 года № 416-ФЗ внёс существенные изменения в статью 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:

• Новая редакция абзаца тринадцатого пункта 1 статьи 15 предусматривает, что военнослужащие-граждане, в том числе обеспеченные в качестве членов семей других военнослужащих или иных граждан жилыми помещениями либо денежными средствами на приобретение или строительство жилых помещений, признаются нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса РФ, и обеспечиваются жилыми помещениями либо денежными средствами в соответствии с данным Федеральным законом;

• Введённый абзац четырнадцатый пункта 1 статьи 15 предусматривает, что при признании военнослужащих-граждан нуждающимися в жилых помещениях учитываются положения статьи 53 и части 8 статьи 57 Жилищного кодекса РФ (о пятилетнем сроке, прошедшем с момента намеренного ухудшения жилищных условий).

Цель законодательных изменений:

Согласно пояснительной записке к законопроекту, необходимость изменений объяснялась распространением в правоприменительной практике такой оценки содержания абзаца первого пункта 14 статьи 15, в соответствии с которой военнослужащим отказывали в признании нуждающимися в получении жилья в связи с тем, что ранее они обеспечивались жильем как члены семей, даже при наличии установленных Жилищным кодексом оснований и по прошествии 5 лет с момента ухудшения жилищных условий.

Новый закон был призван исключить применение правовой конструкции «право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз» к случаям, не описанным в первом предложении абзаца первого пункта 14 статьи 15.

Позиция Суда по поводу законодательных изменений:

В Определении от 13 января 2022 года № 3-О КС РФ пришёл к выводу, что право членов семьи военнослужащего на жилище является производным от права на жилище, принадлежащего самому военнослужащему, а значит, они не могут быть отнесены к самостоятельным субъектам жилищных правоотношений с государственными органами, ответственными за обеспечение военнослужащих жилыми помещениями. Как следствие, получение ими жилого помещения, относящегося к публичной собственности, не может — независимо от фонда, из которого оно предоставлялось его основному получателю (нанимателю) — отождествляться с реализацией жилищных прав на специальных условиях, предусмотренных непосредственно в отношении военнослужащих.

КС РФ признал, что регулирование, установленное Федеральным законом от 2 декабря 2019 года № 416-ФЗ, не лишено разумного обоснования в той мере, в какой оно распространяется лишь на военнослужащих, обеспеченных соответствующими гарантиями не в качестве самостоятельных субъектов жилищных правоотношений, и не носит дискриминационного характера применительно к иным категориям военнослужащих (Определение от 13 января 2022 года № 3-О).

4. Выявленная неопределённость и противоречивость правового регулирования

Несогласованность нормативных положений:

Указанные законодательные изменения формально не затронули абзаца первого пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», который продолжил действовать в прежней редакции наряду с положениями корреспондирующего ему подзаконного регулирования. Это создало ситуацию, при которой:

• Сохраняющий актуальность подпункт «д» пункта 10 Правил 1998 года по-прежнему исключает из числа нуждающихся в получении жилых помещений любых военнослужащих, чьи жилищные условия ухудшились в результате обмена, мены, купли-продажи или дарения ранее полученного от государства жилья — безотносительно ко времени, прошедшему после совершения данных действий, и к статусу лица в момент получения указанных помещений или средств на их приобретение;

• Правила 2020 года, принятые уже после вступления в силу Федерального закона от 2 декабря 2019 года № 416-ФЗ, также не содержат каких-либо корреспондирующих ему предписаний, оставляя возможность различного толкования действующих норм.

Противоречивая правоприменительная практика:

Сложившаяся ситуация порождает противоречивую правоприменительную практику при определении прав военнослужащих, обеспеченных ранее жилым помещением, их правового статуса при таком обеспечении, что ставит органы жилищного обеспечения военнослужащих и военные суды в объективно затруднительное положение.

Неопределённость критериев определения правового статуса:

В случаях рассмотрения приемлемости притязаний заявителей на повторное предоставление им жилья суды придавали определяющее значение не столько тому, являлось ли первоначальное предоставление им жилья производным от жилищных прав их супругов, сколько вопросу об их формальном статусе как самостоятельных или несамостоятельных субъектов жилищных правоотношений по поводу уже предоставленного им жилья.

Однако в отсутствие четких критериев для его определения в законе статус заявителей как самостоятельных субъектов жилищных правоотношений при первоначальном получении ими жилья определялся различными судебными инстанциями по-разному. Обстоятельством, достаточным для присвоения лицу статуса самостоятельного субъекта жилищных правоотношений при получении жилья в качестве члена семьи другого военнослужащего, могло считаться:

• наличие собственного контракта военнослужащего (вне зависимости от стажа военной службы и сроков заключения контракта);
• заключение в качестве нанимателя договора социального найма жилого помещения;
• совершение действий по приватизации жилого помещения, изначально предоставленного по договору социального найма;
• совершение действий по отчуждению указанного жилого помещения.

Таким образом, судебная практика отличается неоднородностью в определении не только самого юридического факта, повлекшего приобретение гражданами статуса самостоятельных субъектов жилищных правоотношений (не имеющего при этом непосредственно закрепленных признаков или определения в законодательстве), но и момента приобретения такого статуса.

Неопределённость в применении пятилетнего срока:

Неопределённость и противоречивость правового регулирования проявляется и в вопросе о том, необходимо ли руководствоваться при принятии решений о постановке на учет военнослужащих, ранее обеспеченных жилыми помещениями за счет государства, положениями статьи 53 и части 8 статьи 57 Жилищного кодекса РФ о пятилетнем сроке, прошедшем с момента намеренного ухудшения жилищных условий.

С одной стороны, статьи 15 (часть 2) и 120 (часть 2) Конституции РФ, статьи 1 и 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», части 4 и 8 статьи 5 Жилищного кодекса РФ, статья 11 ГПК РФ и статья 15 КАС РФ, а также пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 14 ориентируют на применение к длящимся отношениям нового правового регулирования, нацеленного на большую защиту интересов военнослужащих и членов их семей, в том числе по вопросу о правовых последствиях истечения пятилетнего срока при установлении права на предоставление жилого помещения военнослужащим как самостоятельным субъектам жилищных правоотношений после того, как ранее они были обеспечены жильем в качестве члена семьи другого военнослужащего или иного гражданина.

С другой стороны, как это следует из правоприменительной практики в том числе в делах заявителей, принятые Правительством РФ подзаконные акты толкуются вопреки указанному смыслу законодательного регулирования как исключающие учет и применение прошедшего со времени ухудшения жилищных условий пятилетнего срока при обеспечении жилыми помещениями военнослужащих на специальных условиях Федерального закона «О статусе военнослужащих».

5. Конституционные принципы, нарушаемые выявленной неопределённостью

Принцип равенства и справедливости:

Система социальной защиты должна строиться на принципах равенства, справедливости и соразмерности, выступающих конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции РФ, но и прав, приобретаемых на основании закона (Постановления КС РФ от 25 февраля 2019 года № 12-П, от 24 июня 2024 года № 32-П).