ВС РФ защитил право на жилищную выплату: регистрация по месту пребывания не лишает льготы

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 87-КАД24-1-К2 от 29 января 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. - Судья-докладчик: Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Егорова Юлия Владимировна (гражданин РФ, член семьи сотрудника органов внутренних дел) - Административный ответчик: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Костромской области (УМВД России по Костромской области) — орган публичной власти

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание решения жилищно-бытовой комиссии УМВД о снятии с учёта на получение единовременной социальной выплаты

Обжалуемые судебные акты: - Решение Свердловского районного суда города Костромы от 26 июля 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 27 ноября 2023 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 апреля 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Егорова Ю.В. оспаривает решение жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Костромской области от 1 марта 2023 года о снятии её и членов семьи (пяти человек: она, супруг, три несовершеннолетних детей) с учёта на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. Требует признания решения незаконным и восстановления на учёте с момента постановки (2013 год).

Основание для снятия с учёта

Жилищная комиссия приняла решение о снятии на основании того, что Егорова Ю.В. и её семья обеспечены жилыми помещениями общей площадью, превышающей норму предоставления (15 кв. м на одного человека). Основанием послужило: - Регистрация и проживание в двух квартирах, принадлежащих на праве собственности свекрови (матери супруга) Е. - Первая квартира: 75,5 кв. м (где фактически проживали Егорова Ю.В. и трое детей с 23 июля 2019 года) - Вторая квартира: 52,4 кв. м (где был зарегистрирован супруг с 30 января 2019 года) - Расчёт обеспеченности: ((75,5 / 7 × 5) + (52,4 / 2 × 1)) / 5 = 16,02 кв. м на человека, что превышает норму в 15 кв. м

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция истца: Снятие незаконно, так как семья не имеет собственного жилья, проживает временно в квартире свекрови, которая не является членом семьи истца.

Позиция ответчика: Решение законно, так как члены семьи зарегистрированы в квартирах свекрови и, согласно ст. 31 ЖК РФ, вселены как члены её семьи, имеют право пользования жилыми помещениями наравне с собственником.

Решения судебных инстанций

Суд первой инстанции (26 июля 2023 года): Отказал в удовлетворении административного иска, признав решение жилищной комиссии законным. Суд применил положения о суммарной площади жилых помещений и пришёл к выводу об обеспеченности семьи площадью более нормы.

Апелляционная инстанция (27 ноября 2023 года): Оставила решение без изменения. Указала, что члены семьи являются членами семьи свекрови, имеют регистрацию в её квартире и вселены в качестве членов семьи. Отвергла доводы истца о временном характере проживания со ссылкой на ст. 31 ЖК РФ.

Кассационная инстанция (3 апреля 2024 года): Оставила в силе решение и апелляционное определение, не установив нарушений норм материального и процессуального права.

Обращение в ВС РФ

Егорова Ю.В. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ставя вопрос об отмене обжалуемых судебных актов как незаконных и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечение надлежащего использования государственных средств на социальные выплаты сотрудникам органов внутренних дел, предотвращение предоставления выплат лицам, уже обеспеченным жильём.

2. Правами гражданина — реализация конституционного права на жилище и социальные гарантии, предусмотренные Федеральным законом № 247-ФЗ.

Ключевая материально-правовая проблема: Как следует толковать и применять критерий «обеспеченности жилыми помещениями» при определении права на единовременную социальную выплату? Должна ли учитываться суммарная площадь жилых помещений, в которых зарегистрирована семья, независимо от характера такой регистрации (временный или постоянный) и статуса собственника (член семьи или третье лицо)?

Процессуальная проблема: Применили ли суды принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при исследовании фактических обстоятельств дела? Правильно ли распределили бремя доказывания между сторонами при оспаривании решения органа публичной власти?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд при определении уровня обеспеченности жилыми помещениями учитывать суммарную площадь нескольких квартир, принадлежащих третьему лицу (не члену семьи сотрудника), в которых семья зарегистрирована по месту пребывания (временно)?

2. Является ли регистрация по месту пребывания в квартире собственника достаточным основанием для признания членов семьи сотрудника членами семьи собственника в целях применения правил о суммарной площади жилых помещений?

3. Соответствует ли формальный подход судов (учёт только факта регистрации без анализа временного характера проживания) принципам законности и справедливости административного судопроизводства и конституционному праву на жилище?

4. Должны ли суды исследовать фактические обстоятельства дела по существу при рассмотрении споров, связанных с реализацией гражданами конституционного права на жилище?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения всех нижестоящих судов и удовлетворил требования истца. СКАД пришла к выводу, что суды допустили существенные нарушения норм материального права, применив формальный подход к разрешению спора, связанного с реализацией конституционного права на жилище. Регистрация по месту пребывания в квартире третьего лица (свекрови) не может служить основанием для учёта суммарной площади нескольких квартир при определении обеспеченности жилыми помещениями, если такое проживание носит временный характер и собственник не признал за семьёй равное право пользования жилым помещением.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые нормы, регулирующие право на единовременную социальную выплату

Федеральный закон от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

• Часть 1 статьи 4: Сотрудник, имеющий стаж службы в органах внутренних дел не менее 10 лет, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период государственной службы.

• Пункты 1 и 2 части 2 статьи 4: Выплата предоставляется при условии, что сотрудник:

• либо не является нанимателем по договору социального найма, членом семьи нанимателя, собственником или членом семьи собственника жилого помещения;

• либо является таковым, но обеспечен общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее 15 кв. м.

• Часть 4 статьи 4: Выплата предоставляется с учётом совместно проживающих с сотрудником членов его семьи.

• Часть 2 статьи 1: Членами семьи сотрудника признаются супруг(а), несовершеннолетние дети, дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся по очной форме, лица на полном содержании сотрудника, а также иные лица, признанные иждивенцами в установленном порядке.

Правила предоставления единовременной социальной выплаты (постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 года № 1223):

• Пункт 8: При наличии у сотрудника и проживающих совместно с ним членов семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и/или принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности осуществляется исходя из суммарной площади всех жилых помещений.

• Подпункт «б» пункта 19: Сотрудник снимается с учёта в случае утраты оснований для получения единовременной выплаты.

Жилищный кодекс РФ:

• Часть 1 статьи 31: К членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с ним супруг, дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

• Часть 2 статьи 51: При определении обеспеченности жилыми помещениями учитывается право пользования жилым помещением на условиях найма (в том числе по договору социального найма).

• Пункт 2 части 1 статьи 56: Гражданин снимается с учёта нуждающихся в жилых помещениях, если изменились жилищные условия семьи, в результате которых утрачиваются основания для получения жилого помещения по договору социального найма.

Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»:

• Абзац седьмой статьи 2: Местом пребывания гражданина признаётся жилое помещение, в котором он проживает временно.

2. Ключевой вывод СКАД о толковании норм материального права

Верховный Суд РФ установил, что по смыслу пункта 2 части 1 статьи 56 ЖК РФ, подпункта «б» пункта 19 Правил в их взаимосвязи с положениями части 2 статьи 51 ЖК РФ, пункта 2 части 2 статьи 4 Федерального закона № 247-ФЗ, гражданин (сотрудник внутренних дел) снимается с учёта нуждающихся в жилых помещениях, если изменились жилищные условия семьи, в результате которых утрачиваются основания на получение жилого помещения по договору социального найма, то есть возникло право на иное жилое помещение, которое должно быть не формально существующим, а объективно реализуемым.

Это означает, что суммарная площадь жилых помещений может учитываться только при наличии объективно реализуемого права пользования такими помещениями, а не только формальной регистрации.

3. Анализ фактических обстоятельств дела

СКАД провела детальный анализ установленных судами фактов:

• Егорова Ю.В. с 2013 года состояла на учёте на получение выплаты.
• С 2019 года семья проживает в квартире площадью 75,5 кв. м, принадлежащей свекрови Е.
• Супруг зарегистрирован в другой квартире площадью 52,4 кв. м, также принадлежащей свекрови.
• Критически важный факт: Егорова Ю.В. и её семья зарегистрированы по месту пребывания (временно), а не по месту жительства.
• В квартире площадью 75,5 кв. м, кроме семьи Егоровых, зарегистрированы родители супруга и его сестра.
• Свекровь Е. не является членом семьи Егоровой Ю.В. в смысле Федерального закона № 247-ФЗ.

4. Критика формального подхода нижестоящих судов

СКАД указала, что суды, признавая решение жилищной комиссии законным, исходили исключительно из факта регистрации Егоровой Ю.В. и её семьи в жилом помещении, принадлежащем свекрови, без учёта временного характера такой регистрации. Судебные инстанции посчитали это достаточным основанием для: - отнесения их к членам семьи свекрови; - определения уровня обеспеченности с учётом площади как фактически занимаемого ими жилого помещения, так и площади другой квартиры, в отношении которой на момент вынесения решения жилищной комиссией был заключен предварительный договор купли-продажи.

Вывод СКАД: Данные о регистрации Егоровой Ю.В. и членов её семьи в квартире по месту пребывания в отсутствие иных доказательств не свидетельствуют о том, что свекровь признавала за ними равное с собою право пользования жилым помещением, вселила их в качестве членов своей семьи, наделив тем самым правом пользования жилым помещением на условиях найма, что в силу прямого указания в части 2 статьи 51 ЖК РФ и пункта 2 части 2 статьи 4 Федерального закона № 247-ФЗ является обязательным условием для применения положений о суммарной общей площади жилых помещений.

5. Преюдициальное значение расчёта из иного дела

СКАД отметила, что приведённый в судебном акте от 25 ноября 2020 года расчёт обеспеченности жилыми помещениями не мог быть положен судами в основу обжалуемых судебных актов, поскольку произведён в рамках рассмотрения иного дела и не имеет преюдициального значения для рассматриваемого спора.

6. Конституционное право на жилище и позиция КС РФ

СКАД подчеркнула, что выводы судов о законности снятия Егоровой Ю.В. и членов её семьи с учёта противоречат названным выше нормам федерального законодательства, основаны на формальном подходе к разрешению спора, связанного с реализацией гражданами конституционного права на жилище.

Ссылаясь на позицию Конституционного Суда РФ (постановления от 12 июля 2007 года № 10-П, от 13 декабря 2016 года № 28-П, от 10 марта 2017 года № 6-П, от 11 февраля 2019 года № 9-П), СКАД указала, что КС РФ неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и оценки правильности истолкования норм правоприменительными органами, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьёзно ущемлённым.

7. Принцип законности и справедливости административного судопроизводства

СКАД подчеркнула, что одним из принципов административного судопроизводства является принцип законности и справедливости рассмотрения и разрешения административных дел, который обеспечивается точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий (пункт 3 статьи 6, статья 9 КАС РФ).

Вывод: Обжалуемые судебные акты приведённым требованиям не соответствуют.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка судов первой и апелляционной инстанций:

Суды применили пункт 8 Правил о суммарной площади жилых помещений механически, без учёта того, что данное правило применяется только к жилым помещениям, принадлежащим на праве собственности самому сотруднику и/или членам его семьи (в смысле Федерального закона № 247-ФЗ).

Правильное толкование (по СКАД):

Суммарная площадь может учитываться только при наличии объективно реализуемого права пользования жилыми помещениями, а не только формальной регистрации. Регистрация по месту пребывания (временно) в квартире третьего лица (свекрови), которая не является членом семьи сотрудника в смысле закона, не создаёт такого права.

2. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Процессуальная ошибка:

Суды не провели надлежащего исследования фактических обстоятельств дела, в частности: - не выяснили характер регистрации (по месту жительства или пребывания); - не исследовали, признавала ли свекровь за семьёй Егоровой равное право пользования жилым помещением; - не проанализировали, вселила ли свекровь их в качестве членов своей семьи; - не учли временный характер проживания; - не исследовали наличие иного места жительства у семьи.

Требование СКАД:

Суды должны были активно исследовать эти обстоятельства, так как в административном судопроизводстве суд не ограничивается доказательствами, представленными сторонами, а обязан исследовать дело по существу (ст. 14 КАС РФ).

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Ошибка судов:

Суды возложили на истца бремя доказывания того, что проживание носит временный характер и свекровь не признавала за ними равное право пользования. Однако при оспаривании решения органа публичной власти (жилищной комиссии) бремя доказывания должно распределяться иначе.

Правильное распределение (по СКАД):

Орган публичной власти (жилищная комиссия) должна была доказать наличие оснований для снятия с учёта, в том числе: - что семья Егоровой имеет объективно реализуемое право пользования жилыми помещениями свекрови; - что свекровь признала за ними равное право пользования; - что они вселены в качестве членов её семьи.

Регистрация по месту пребывания сама по себе не является достаточным доказательством этого.

4. Формальный подход к разрешению спора

Критика СКАД:

Суды применили формальный подход, основываясь исключительно на факте регистрации, без анализа: - реальных жилищных условий семьи; - временного характера проживания; - отсутствия у семьи иного места жительства; - увеличения состава семьи (рождение третьего ребёнка) после постановки на учёт.

Вывод СКАД:

Такой подход противоречит принципам законности и справедливости административного судопроизводства (ст. 6, 9 КАС РФ) и позиции КС РФ о необходимости исследования фактических обстоятельств дела по существу.

5. Игнорирование конституционного права на жилище

Ошибка судов:

Суды не учли, что спор связан с реализацией гражданами конституционного права на жилище, что требует особого внимания к фактическим обстоятельствам и справедливому разрешению спора.

Позиция СКАД:

Формальный подход к разрешению спора, связанного с реализацией конституционного права на жилище, недопустим и приводит к ущемлению права на судебную защиту.

ИТОГОВОЕ РЕШЕНИЕ

СКАД ВС РФ: 1. Отменила решение Свердловского районного суда города Костромы от 26 июля 2023 года 2. Отменила апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 27 ноября 2023 года 3. Отменила кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 апреля 2024 года 4. Приняла новое решение: - Удовлетворила административное исковое заявление Егоровой Ю.В. - Признала незаконным решение жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Костромской области от 1 марта 2023 года о снятии Егоровой Ю.В. с семьёй в составе пяти человек с учёта на предоставление единовременной социальной выплаты

ЗНАЧЕНИЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Данное определение СКАД ВС РФ имеет важное значение для практики применения законодательства о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел:

1. Уточнение толкования критерия обеспеченности жилыми помещениями — суммарная площадь может учитываться только при наличии объективно реализуемого права пользования, а не только формальной регистрации.

2. Защита конституционного права на жилище — формальный подход недопустим при разрешении споров, связанных с реализацией гражданами права на жилище.

3. Активная роль суда в административном судопроизводстве — суды обязаны исследовать фактические обстоятельства дела по существу, особенно при оспаривании решений органов публичной власти.

4. Правильное распределение бремени доказывания — орган публичной власти должен доказать наличие оснований для принятого им решения, а не истец должен доказывать их отсутствие.