ВС: регион обязан возместить убытки перевозчика при занижении тарифов ниже экономически обоснованного уровня

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: А09-6061/2021; Определение СКЭС ВС РФ № 310-ЭС25-11925

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 4 марта 2026 г.; полный текст изготовлен 11 марта 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Члены коллегии: Грачева И.Л., Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Акционерное общество «Центральная пригородная пассажирская компания» (далее – общество «ЦППК») — субъект естественных монополий, осуществляющий перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении - Ответчик: Брянская область в лице Департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области (далее – Департамент) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): Правительство Брянской области, Департамент финансов Брянской области, Управление государственного регулирования тарифов Брянской области (далее – Управление по тарифам)

Категория спора: Договорный спор о взыскании убытков, возникших в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении; имеет элементы публично-правового характера (регулирование естественной монополии, субсидирование из бюджета субъекта РФ).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Общество «ЦППК» осуществляло перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Брянской области в 2018 году на основании договора от 19 декабря 2017 г. № 95, заключённого с Департаментом. Договором предусмотрена компенсация заказчиком (Департаментом) части потерь в доходах перевозчика, возникших в результате государственного регулирования тарифов. Управлением по тарифам приказом от 18 сентября 2018 г. № 23/3-жд установлен экономически обоснованный уровень тарифа (ЭОУТ) в размере 27,19 руб. за одну десятикилометровую зону. Общество «ЦППК» указало, что его экономически обоснованные расходы на организацию перевозок в 2018 году составили 842 403 870 руб. и не покрываются суммой полученной компенсации (85 687 080 руб.), рассчитанной исходя из установленного ЭОУТ. Решением Брянского областного суда от 29 апреля 2019 г. по делу № 3а-358/2019 установлены незаконные действия Управления по тарифам по невключению в состав экономически обоснованных затрат ряда расходов (в том числе расходы на ремонт и техническое обслуживание подвижного состава, неучтённые затраты за 2016–2017 годы, ошибки в расчёте пассажирооборота), в силу чего Приказ № 23/3-жд признан недействующим со дня вступления решения в законную силу, но новый ЭОУТ на 2018 год не установлен. В связи с этим общество «ЦППК» обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании убытков в размере 458 062 340 руб. 00 коп.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Брянской области (29 января 2025 г.): Отказал в удовлетворении иска, исходя из того, что Приказ № 23/3-жд подлежит применению к правоотношениям сторон в 2018 году, поскольку не был признан судом недействующим с момента издания; что общество «ЦППК» получила плату, рассчитанную в соответствии с утверждённым Порядком № 492-п; что обязанность Департамента по компенсации затрат в большем размере не предусмотрена договором; что сумма потерь в доходах и экономическая обоснованность расходов не подтверждены.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд (2 апреля 2025 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Арбитражный суд Центрального округа (14 августа 2025 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию

Общество «ЦППК» подало кассационную жалобу на судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ от 3 декабря 2025 г. в передаче жалобы отказано, однако определением заместителя Председателя ВС РФ – председателя СКЭС Ю.Г. Иваненко от 23 января 2026 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между следующими интересами и подходами:

1. Интерес перевозчика (общества «ЦППК») в полном возмещении убытков, причинённых установлением тарифов ниже экономически обоснованного уровня, и интерес публично-правового образования (Брянской области) в ограничении размера компенсации рамками, предусмотренными нормативным актом (Порядком № 492-п).

2. Конфликт между формальным и субстанциальным подходом к применению нормативного акта: нижестоящие суды исходили из того, что Приказ № 23/3-жд, несмотря на признание его недействующим, подлежит применению к 2018 году, поскольку не был признан недействующим с момента издания. СКЭС же указывает, что суды должны были учесть, что ЭОУТ был определён с нарушением правил его формирования и являлся необоснованно заниженным, что установлено судебным актом общей юрисдикции.

3. Конфликт между буквальным толкованием договора и договорных условий (компенсация в размере, рассчитанном по Порядку № 492-п) и принципом полного возмещения убытков, предусмотренным ст. 15 ГК РФ.

4. Вопрос о доказывании убытков: нижестоящие суды отказали в иске, указав, что истец не подтвердил наличие убытков и причинную связь, однако СКЭС указывает, что суды не установили и не оценили существенные обстоятельства (результаты судебной экспертизы, факт занижения расходов при установлении ЭОУТ).

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения норм о возмещении убытков, причинённых государственным регулированием тарифов в сфере естественных монополий, и для определения пределов обязанности публично-правовых образований по компенсации потерь перевозчиков при установлении тарифов ниже экономически обоснованного уровня.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обязана ли Брянская область в лице Департамента возместить убытки общества «ЦППК», возникшие в результате установления тарифов на пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом ниже экономически обоснованного уровня, несмотря на то, что размер компенсации был определён в соответствии с нормативным актом (Порядком № 492-п)?

2. Может ли суд отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только на том основании, что нормативный правовой акт, на основании которого была произведена расчётная компенсация, впоследствии признан судом недействующим, если установлено, что этот акт содержал дефект в определении размера экономически обоснованного тарифа?

3. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при рассмотрении спора о взыскании убытков, причинённых межтарифной разницей, и как должна быть распределена бремя доказывания между истцом и ответчиком?

4. Может ли суд отклонить результаты судебной экспертизы, определившей экономически обоснованный уровень тарифа в размере 58,22 руб. (в 2 раза превышающий установленный ЭОУТ в 27,19 руб.), только на том основании, что в отношении истца действовал ЭОУТ, установленный признанным недействующим приказом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Если с целью обеспечения доступности транспортных услуг для населения тариф на пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом установлен с отступлением от методики учета экономически обоснованных затрат, публично-правовое образование, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, обязано обеспечить возмещение перевозчику возникших у последнего в результате этого убытков. Эта обязанность вытекает из совокупности норм гражданского, бюджетного и специального транспортного законодательства и не может быть ограничена рамками нормативного акта, определяющего порядок предоставления субсидий, если этот порядок не обеспечивает полного возмещения убытков.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база обязанности публично-правового образования по возмещению потерь перевозчика

СКЭС исходит из следующих нормативных положений:

• Пункт 1 статьи 15 ГК РФ: лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

• Пункт 2 статьи 15 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

• Пункт 5 статьи 790 ГК РФ: в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

• Абзацы первый и второй пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»: потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам либо в результате установления таких тарифов ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

• Пункт 1 и подпункт 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации: субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

• Пункт 23 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»: вопросы организации транспортного обслуживания населения, в том числе железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Вывод СКЭС: Законодательство прямо предусматривает обязанность публично-правового образования возместить потери перевозчика в полном объеме, если тариф установлен ниже экономически обоснованного уровня. Эта обязанность не может быть ограничена рамками нормативного акта, определяющего порядок предоставления субсидий, если этот порядок не обеспечивает полного возмещения.

2. Применение принципа полного возмещения убытков и распределение бремени доказывания

СКЭС ссылается на пункт 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств»: кредитор представляет доказательства, подтверждающие наличие у него убытков, а также обосновывающие с разумной степенью достоверности их размер и причинную связь между неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником и названными убытками.

Однако СКЭС уточняет, что удовлетворение требования о взыскании убытков возможно только при наличии совокупности перечисленных условий, и что суды должны были установить эти условия на основе всех имеющихся в деле доказательств, включая результаты судебной экспертизы.

3. Критерий определения размера убытков при невозможности точного установления

СКЭС применяет пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: по смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Применение к делу: Суд первой инстанции назначил экспертизу, которая определила экономически обоснованный уровень тарифа в размере 58,22 руб. за одну десятикилометровую зону (в 2 раза превышающий установленный ЭОУТ в 27,19 руб.). Отклонение судом результатов экспертизы только на том основании, что в отношении истца действовал ЭОУТ, установленный признанным недействующим приказом, является необоснованным.

4. Оценка доказательств и роль судебной экспертизы

СКЭС указывает (со ссылкой на части 4, 5 статьи 71 АПК РФ), что заключение эксперта является одним из доказательств, которое не имеет для суда заранее установленной силы и подлежит оценке наряду с другими доказательствами. Суд оценивает доказательства, в том числе заключение эксперта, исходя из требований частей 1 и 2 статьи 71 АПК РФ; при этом по результатам оценки доказательств суду необходимо привести мотивы, по которым он принимает или отвергает имеющиеся в деле доказательства (часть 7 статьи 71, пункт 2 части 4 статьи 170 АПК РФ).

Важное уточнение: Наличие у суда сомнений в выводах судебной экспертизы не является основанием для полного отказа в удовлетворении требований, поскольку в таком случае для правильного разрешения спора суд не лишен права поставить перед сторонами вопрос о назначении дополнительной, повторной судебной экспертизы или поручить проведение экспертизы иному эксперту или комиссии экспертов.

5. Анализ дефекта в определении ЭОУТ и его влияние на обязанность возмещения

СКЭС устанавливает, что решением Брянского областного суда от 29 апреля 2019 г. установлены незаконные действия Управления по тарифам по невключению в состав экономически обоснованных затрат: - расходов на оплату услуг сторонних организаций для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (расходы по ремонту и техническому обслуживанию подвижного состава); - экономически обоснованных затрат общества «ЦППК», неучтённых тарифным органом при установлении перевозчику тарифа на 2016 и 2017 годы; - ошибок в расчёте пассажирооборота на территории Брянской области в 2018 году.

Ключевой вывод: Приказ № 23/3-жд, несмотря на признание его недействующим с момента вступления в силу решения суда, содержал установленный судебным актом дефект о размере экономически обоснованного тарифа на 2018 год, который не был устранен Управлением по тарифам после состоявшегося судебного спора. Поэтому суды должны были установить, какой должен быть экономически обоснованный тариф при учете экономически обоснованных расходов общества «ЦППК», признанных неучтенными решением суда, с применением методики, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 29 декабря 2017 г. № 1649/17.

6. Методология расчёта убытков при межтарифной разнице

СКЭС устанавливает следующий порядок:

Обязанности истца (перевозчика): - Представить расчет своих требований исходя из разницы между размером утвержденного экономически обоснованного тарифа и тарифом, установленным в размере ниже экономически обоснованного; - Доказать объем оказанных по такому тарифу услуг перевозки.

Обязанности ответчика (публично-правового образования): - Возражая против представленного расчета, должен доказать, что при установлении тарифа в размере ниже экономически обоснованного были приняты или предусмотрены меры, направленные на компенсацию потерь транспортной организации иным способом, в том числе путем включения потерь перевозчика, вызванных перевозкой населения по более низкому тарифу, в размер экономически обоснованного тарифа.

7. Применение принципов гражданско-правовой ответственности и возможность снижения размера возмещения

СКЭС указывает, что при рассмотрении спора о взыскании убытков, применительно к положениям о гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательств, суд вправе снизить размер взыскиваемого возмещения, если ответчиком будет доказано, что истец содействовал увеличению размера своих потерь.

8. Позиция по применению нормативного акта, признанного недействующим

СКЭС ссылается на пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»: если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Критическое замечание СКЭС: Нижестоящие суды пришли к выводу о том, что Приказ № 23/3-жд в 2018 году являлся действующим и подлежал применению к отношениям сторон. Однако суды не дали оценку тому обстоятельству, что ЭОУТ на 2018 год был определен с нарушением правил его формирования и являлся необоснованно заниженным, что установлено судебным актом общей юрисдикции. Это является существенным упущением.

9. Критика позиции нижестоящих судов и установление существенных нарушений

СКЭС устанавливает, что суды неправомерно уклонились от установления размера стоимости услуг общества «ЦППК», равного ЭОУТ в отношении заявителя на 2018 год, при установленном судом общей юрисдикции факте занижения расходов, влияющих на установление ЭОУТ.

Кроме того, суды не оценили доводы общества «ЦППК» о том, что Управление по тарифам отказало во включении ранее неучтённых и фактически понесённых экономически обоснованных расходов за 2018 год, не покрытых выплаченной субсидией, в тариф на будущий период.

Итоговый вывод: Вывод судов о том, что истец не подтвердил наличие убытков, причинно-следственную связь между действиями ответчика и возникшими у общества «ЦППК» убытками, не может быть признан обоснованным, поскольку суды не установили и не оценили обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Суды трёх инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав общества «ЦППК». Основания для отмены судебных актов установлены частью 1 статьи 29111 АПК РФ.

Указания нижестоящему суду при новом рассмотрении

При новом рассмотрении дела суду надлежит:

1. Учесть изложенное в определении СКЭС относительно обязанности публично-правового образования по возмещению убытков, причинённых установлением тарифов ниже экономически обоснованного уровня.

2. Установить дополнительные обстоятельства: - Размер экономически обоснованного тарифа на 2018 год с учётом всех экономически обоснованных расходов общества «ЦППК», включая те, которые были признаны неучтёнными решением Брянского областного суда от 29 апреля 2019 г.; - Применить методику, утверждённую приказом Федеральной антимонопольной службы от 29 декабря 2017 г. № 1649/17; - Определить разницу между установленным тарифом для населения и экономически обоснованным тарифом; - Установить объём оказанных услуг перевозки по установленному (заниженному) тарифу; - Рассчитать размер убытков на основе этой разницы и объёма услуг.

3. Разрешить спор, применив нормы материального права в приведённом истолковании, то есть исходя из принципа полного возмещения убытков, предусмотренного ст. 15 ГК РФ, и обязанности публично-правового образования по возмещению потерь перевозчика в полном объеме, установленной ст. 8 Закона № 17-ФЗ.

4. Надлежащим образом оценить результаты судебной экспертизы, определившей ЭОУТ в размере 58,22 руб., либо назначить дополнительную или повторную экспертизу, если у суда возникнут сомнения в выводах первоначальной экспертизы.

5. Учесть возможность снижения размера возмещения в соответствии с принципами гражданско-правовой ответственности, если ответчик докажет, что истец содействовал увеличению размера своих потерь.

Распределение обязанностей между участниками

• Истец (общество «ЦППК»): представляет расчёт требований, доказывает наличие убытков, их размер и причинную связь с действиями ответчика.
• Ответчик (Брянская область): доказывает, что были приняты меры по компенсации потерь иным способом или что истец содействовал увеличению размера потерь.
• Суд: устанавливает размер экономически обоснованного тарифа, определяет разницу между ним и установленным тарифом, рассчитывает убытки, оценивает доказательства, в том числе результаты экспертизы.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Брянской области от 29 января 2025 г.; - Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2025 г.; - Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 14 августа 2025 г