ВС: при регулировании тарифов на пригородные перевозки государство обязано полностью компенсировать убытки перевозчика

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А09-512/2023; Определение Верховного Суда РФ от 6 ноября 2026 г. № 310-ЭС26-11972

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Букина И.А., Шилохвост О.Ю.

Стороны спора: - Истец, заявитель: Акционерное общество «Центральная пригородная пассажирская компания» (общество «ЦППК») — субъект естественных монополий, осуществляющий перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении - Ответчик: Брянская область в лице Департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Правительство Брянской области, Департамент финансов Брянской области, Управление государственного регулирования тарифов Брянской области

Категория спора: Спор о возмещении убытков, вызванных государственным регулированием тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки в пригородном сообщении; административно-хозяйственный спор в сфере естественных монополий

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Общество «ЦППК» осуществляет перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Брянской области. По договору от 14 мая 2019 г. № 142, заключённому с Департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области (заказчиком), перевозчик обязан осуществлять транспортное обслуживание по установленным уполномоченным органом тарифам. Договором предусмотрена компенсация заказчиком части потерь в доходах перевозчика, возникших вследствие государственного регулирования тарифов. Приказом Управления государственного регулирования тарифов Брянской области от 14 декабря 2018 г. № 34/3-жд установлены тарифы: 22 руб. 24 коп. за одну десятикилометровую зону на перевозку населения и 5 руб. 56 коп. на перевозку детей 5–7 лет. Приказом того же управления от 25 сентября 2019 г. № 25/1-жд определён экономически обоснованный уровень тарифа (ЭОУТ) в размере 33 руб. 10 коп. для расчёта недополученных доходов. Фактические затраты общества «ЦППК» на перевозку составили 769 239 196 руб. 86 коп., полученная компенсация — 165 570 911 руб. 71 коп., доход от продажи билетов — 321 187 173 руб. 73 коп. Разница между расходами и доходами с компенсацией составила 289 810 319 руб. 46 коп.

Решение Арбитражного суда Брянской области от 12 августа 2025 г.: В удовлетворении иска о взыскании убытков в размере 289 810 319 руб. 46 коп. отказано. Суд исходил из того, что приказ № 25/1-жд не оспорен обществом «ЦППК» в отдельном судебном процессе, урегулирование спора в порядке пунктов 21, 3 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» не инициировано, и общество получило субсидию в размере, рассчитанном на основании ЭОУТ. Суд пришёл к выводу, что уполномоченными органами приняты меры, направленные на компенсацию потерь.

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2025 г.: Решение оставлено без изменения.

Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 2 сентября 2026 г.: Решение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба: Общество «ЦППК» обратилось в Верховный Суд РФ с просьбой отменить обжалуемые судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Определением Верховного Суда РФ от 19 октября 2026 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к разрешению споров о возмещении убытков, вызванных государственным регулированием тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки. С одной стороны, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций применили формальный подход: поскольку приказ об установлении ЭОУТ не был оспорен в отдельном судебном процессе и общество получило субсидию в размере, рассчитанном на основании этого приказа, суды отказали в иске, не исследуя фактические экономически обоснованные затраты перевозчика. С другой стороны, Верховный Суд РФ исходит из того, что при установлении ЭОУТ управлением по тарифам не учтены заявленные пассажирской компанией расходы на оплату услуг сторонних организаций (в частности, расходы по ремонту и обслуживанию подвижного состава), что носит систематический характер и не может быть компенсировано иным способом. Суды уклонились от исследования и оценки обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, ограничившись формальным указанием на неоспаривание приказа в отдельном процессе.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта при государственном регулировании тарифов, а также соотношение между федеральным законом (гарантирующим право перевозчика на возмещение потерь в полном объёме) и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд отказать в иске о возмещении убытков, вызванных государственным регулированием тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки, на основании того, что приказ об установлении экономически обоснованного уровня тарифа не был оспорен в отдельном судебном процессе, без исследования и оценки фактических экономически обоснованных затрат перевозчика?

2. Каков объём обязательства публично-правового образования по возмещению убытков перевозчика, вызванных установлением тарифа ниже экономически обоснованного уровня: разница между фактическими затратами и полученными доходами или разница между экономически обоснованным тарифом и фактически установленным тарифом (межтарифная разница)?

3. Могут ли нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации ограничивать установленное федеральным законом право перевозчика на возмещение потерь в доходах в полном объёме?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Если с целью обеспечения доступности транспортных услуг для населения тариф на пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом установлен с отступлением от методики учета экономически обоснованных затрат, публично-правовое образование, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, обязано обеспечить возмещение перевозчику возникших у последнего в результате этого убытков. При этом возмещению подлежит не разница между фактическими затратами перевозчика и полученным доходом, а разница между экономически обоснованным тарифом и фактически установленным регулирующим органом тарифом (межтарифная разница). Установленное федеральным законом право перевозчика на возмещение потерь в полном объёме не может быть ограничено нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или поставлено в зависимость от усмотрения тарифного органа.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки

Согласно статье 4 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее — Закон № 17-ФЗ), в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»).

2. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. № 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 этого Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

3. Методология расчёта экономически обоснованных затрат

Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Правительство Российской Федерации постановлением от 5 августа 2009 г. № 643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее — Положение № 643), на основании которого Федеральной антимонопольной службой разработана Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденная приказом от 5 декабря 2017 г. № 1649/17 (далее — Методика № 1649/17).

Согласно пункту 13 Положения № 643, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Федеральное право на возмещение потерь в полном объёме

Абзацами первым и вторым пункта 3 статьи 8 Закона № 17-ФЗ закреплено, что потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Верховный Суд подчеркивает: установленное федеральным законом право перевозчика на возмещение потерь в доходах в полном объеме не может быть ограничено нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации либо поставлено в зависимость от усмотрения тарифного органа. Регулирование порядка исполнения не наделяет субъект Российской Федерации полномочием изменять установленный федеральным законом объем обязательства, вводить дополнительные условия возникновения права на компенсацию либо исключать из ее состава понесенные экономически обоснованные затраты перевозчика.

5. Разграничение между межтарифной разницей и общехозяйственными убытками

Суд устанавливает принципиальное различие между убытками, подлежащими компенсации из бюджета, и убытками, которые не могут быть переложены на публично-правовое образование. На публично-правовое образование не могут быть переложены те затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого перевозчика (ошибки в управленческих решениях, установление экономически необоснованных цен в договорах, заключаемых с контрагентами, утрата или повреждение арендованного имущества и т.п.).

Возмещению из бюджета субъекта Российской Федерации должна подлежать не разница между фактическими затратами перевозчика при перевозке пассажиров в пригородном сообщении и полученным им от этой деятельности доходом, а разница между экономически обоснованным тариф перевозки пассажиров и фактически установленным регулирующим органом тариф для населения (межтарифная разница).

6. Распределение бремени доказывания

При рассмотрении иска о возмещении разницы между доходами и расходами от спорных пассажирских перевозок бремя доказывания распределяется по общим правилам статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: истец должен представить совокупность доказательств, подтверждающих возникновение на его стороне дополнительных расходов вследствие межтарифной разницы, а не в результате общехозяйственной деятельности и снижения показателей деятельности, а также объем оказанных услуг, а ответчик вправе опровергнуть позицию истца своими объяснениями и прочими доказательствами, подтверждающими, в частности, принятие им мер, направленных на компенсацию потерь транспортной компании иным способом.

7. Процедурные требования к судам при рассмотрении споров о возмещении убытков

Судам в целях принятия законного судебного акта надлежало оценить с экономической точки зрения расчет размера понесенных истцом в 2019 году экономически обоснованных затрат на пассажирские перевозки в соответствии с Методикой № 1649/17, а в случае несогласия какой-либо стороны спора с таким расчетом предложить им в порядке статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявить ходатайство о назначении судебной экспертизы для определения фактической величины экономически обоснованных расходов перевозчика на организацию и оказание транспортных услуг на территории Брянской области в 2019 году.

8. Критика формального подхода нижестоящих судов

Верховный Суд отмечает, что суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не учли следующее: при установлении ЭОУТ на очередной период регулирования управлением по тарифам не учтены заявленные пассажирской компанией расходы на оплату услуг сторонних организаций для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (расходы по ремонту и обслуживанию подвижного состава) и экономически обоснованные затраты общества «ЦППК» за 2019 год. Аналогичные ситуации имели место в предшествующие периоды 2016–2018 гг., на что Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ уже обращала внимание в определении от 11 марта 2026 г. № 310-ЭС25-11925.

Суд указывает, что приказ № 25/1-жд устанавливает плановую расчетную величину ЭОУТ, дефекты в установлении экономически обоснованного тарифа носят систематический характер, иным способом (в частности, путем включения потерь перевозчика, вызванных перевозкой населения по более низкому тариф, в размер экономически обоснованного тарифа на очередной период) потери транспортной компании не могут быть компенсированы.

Поэтому заявленный обществом «ЦППК» иск о компенсации понесенных им расходов подлежал разрешению по существу исходя из представленных в материалы настоящего дела доказательств.

Верховный Суд не может признать правомерным вывод судов о недоказанности совокупности условий для взыскания убытков, поскольку суды фактически уклонились от исследования и оценки обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, ограничившись формальным указанием на неоспаривание приказа № 25/1-жд в отдельном судебном процессе.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Суд не дал конкретных процедурных указаний нижестоящим судам или арбитражному управляющему. Вместо этого суд определил правовой стандарт, который должны применять суды при новом рассмотрении дела: оценить с экономической точки зрения расчет размера экономически обоснованных затрат в соответствии с Методикой № 1649/17 и в случае несогласия сторон предложить им заявить ходатайство о назначении судебной экспертизы для определения фактической величины экономически обоснованных расходов перевозчика.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Арбитражного суда Брянской области от 12 августа 2025 г., постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2025 г. и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 2 сентября 2026 г. по делу № А09-512/2023 отменены.

Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Брянской области.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС знаменует переход от формального подхода, при котором суды отказывали в исках на основании того, что приказ об установлении ЭОУТ не был оспорен в отдельном судебном процессе, к субстанциальному подходу, требующему исследования и оценки фактических экономически обоснованных затрат перевозчика. Суды больше не могут ограничиваться формальным указанием на неоспаривание нормативного акта; они обязаны проводить экономическую экспертизу расчётов.

2. Иерархия норм: федеральный закон над региональными актами

Суд чётко устанавливает, что право перевозчика на возмещение потерь в полном объёме, закреплённое в пункте 3 статьи 8 Закона № 17-ФЗ, имеет приоритет над нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Субъект РФ не может ограничивать это право, вводить дополнительные условия или исключать из состава компенсации экономически обоснованные затраты перевозчика. Это положение имеет конституционное значение для разграничения полномочий между Федерацией и её субъектами.

3. Концепция межтарифной разницы как основания для компенсации

Суд вводит чёткое разграничение между двумя видами убытков: - Межтарифная разница (разница между экономически обоснованным тарифом и фактически установленным тарифом) — подлежит полной компенсации из бюджета; - Общехозяйственные убытки (ошибки в управлении, неэкономичные контракты, утрата имущества) — не компенсируются.

Это разграничение критически важно для предотвращения необоснованного перекладывания всех убытков перевозчика на публично-правовое образование.

4. Последствия для арбитражных управляющих и кредиторов

Хотя дело не является банкротным спором, его логика применима к спорам о возмещении убытков, вызванных государственным регулированием в других сферах естественных монополий (энергетика, водоснабжение, газоснабжение). Арбитражные управляющие, рассматривающие требования кредиторов, связанные с государственным регулированием тарифов, должны учитывать позицию Верховного Суда о праве на полное возмещение потерь.

5. Последствия для уполномоченных органов и контролирующих лиц

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное регулирование тарифов, должны обеспечивать полное возмещение потерь перевозчиков, вызванных установлением тарифов ниже экономически обоснованного уровня. Они не могут использовать региональные нормативные акты для ограничения этого права. Контролирующие лица (органы прокуратуры, контрольно-ревизионные органы) должны проверять соответствие действий тарифных органов требованиям Закона № 17-ФЗ.

6. Анти-абузивные оговорки суда

Суд включает важную оговорку: на публично-правовое образование не могут быть переложены затраты, не связанные с тарифным регулированием и обусловленные действиями самого перевозчика. Это предотвращает абузивное использование механизма компенсации для покрытия всех убытков, включая те, которые вызваны неэффективным управлением.

7. Сферы применения позиции за пределами банкротства

Позиция Верховного Суда применима не только к железнодорожным перевозкам, но и к другим сферам естественных монополий, где государство устанавливает регулируемые тарифы: - Электроэнергетика (генерация, передача, распределение); - Газоснабжение; - Водоснабжение и водоотведение; - Теплоснабжение; - Связь.

Во всех этих сферах применяется аналогичная логика: если тариф установлен ниже экономически обоснованного уровня в целях социальной политики, публично-правовое образование обязано компенсировать потери в полном объёме.

8. Гармонизация с предыдущей позицией СКЭС

Суд ссылается на своё определение от 11 марта 2026 г. № 310-ЭС25-11925, в котором была сформулирована аналогичная позиция применительно к взаимоотношениям тех же сторон за период 2018 года. Окружной суд проигнорировал эту позицию при рассмотрении настоящего дела, что явилось нарушением. Это подчеркивает необходимость единообразного применения правовых позиций СКЭС во всех делах, касающихся государственного регулирования тарифов.

9. Процедурные требования к судам первой инстанции

Суд устанавливает обязательный процедурный стандарт: при рассмотрении исков о возмещении убытков, вызванных государственным регулированием тарифов, суды должны: - Оценить с экономической точки зрения расчёт размера экономически обоснованных затрат в соответствии с применимой методикой; - В случае несогласия сторон предложить им заявить ходатайство о назначении судебной экспертизы; - Не ограничиваться формальным указанием на неоспаривание нормативного акта в отдельном процессе.

Это требование повышает стандарт судебной защиты и предотвращает уклонение судов от исследования существенных обстоятельств.

10. Значение для доктрины административного права и права естественных монополий

Определение СКЭС развивает доктрину о балансе интересов государства, потребителей и хозяйствующих субъектов при государственном регулировании. Оно подтверждает, что баланс не может быть достигнут путём одностороннего перекладывания всех убытков на перевозчика; государство обязано компенсировать потери, вызванные его регулирующими решениями. Это соответствует принципам справедливости и экономической эффективности.