КС разъяснил конституционный смысл норм о возврате административного штрафа, уплаченного в полном размере вместо льготного

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 14-П от 13 марта 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: Общество с ограниченной ответственностью «Гремми-А» (юридическое лицо, привлеченное к административной ответственности).

Повод к рассмотрению: Жалоба ООО «Гремми-А», принятая к рассмотрению 11 ноября 2025 года (определение от 21 ноября 2025 года судьи Верховного Суда РФ передал кассационное представление заместителя Генерального прокурора).

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции РФ (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ; статьи 3, 21, 36, 47, 74, 86, 96, 97, 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемые нормы: - Часть 1 3-3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) — норма, предусматривающая право уплаты административного штрафа в размере половины суммы наложенного штрафа при уплате не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа (с исключениями для отдельных категорий правонарушений); - Пункт 1 статьи 40¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации — норма об общем правиле возврата излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет по заявлению плательщика в течение 30 календарных дней со дня регистрации заявления администратором доходов бюджета.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Постановлениями Савеловского районного суда города Москвы от 11 и 12 августа 2022 года ООО «Гремми-А» привлечено к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных частью 4 статьи 18.15 КоАП РФ (незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан). Обществу назначены административные штрафы в общей сумме 1 230 000 рублей.

В резолютивной части постановлений заявителю было разъяснено, что штраф должен быть уплачен не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления в законную силу. Однако в постановлениях отсутствовала информация о праве уплаты штрафа в льготном размере (половине суммы) в течение двадцати дней, вопреки требованию части 11 статьи 29.10 КоАП РФ.

Менее чем через двадцать дней Общество уплатило штрафы в полном объеме (1 230 000 рублей), а на следующий день обратилось в территориальное управление МВД России с заявлением о возврате излишних 615 000 рублей (половины суммы), указав, что штрафы уплачены по ошибке.

Отказ в возврате и судебное разбирательство

МВД России отказало в возврате, ссылаясь на то, что льготная уплата не распространяется на правонарушения по части 4 статьи 18.15 КоАП РФ.

Решением Головинского районного суда города Москвы от 22 ноября 2022 года административный иск ООО «Гремми-А» о признании незаконным отказа в возврате был оставлен без удовлетворения. Суды указали, что: - Общество имело право уплатить половину суммы, но добровольно отказалось; - уплата в полном размере — результат недостаточной заботливости самого Общества; - спорные суммы не являются излишне уплаченными, поскольку постановления не отменены и уплаченная сумма не превышает назначенный размер штрафа.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 17 декабря 2024 года последствия уплаты в полном размере отнесены к риску предпринимательской деятельности.

Кассационный пересмотр

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2025 года ранее принятые судебные акты отменены, принято новое решение о признании отказа в возврате незаконным. Начальнику территориального управления МВД России предписано рассмотреть заявление Общества о возврате излишне уплаченных сумм.

Конституционно-правовые претензии заявителя

ООО «Гремми-А» усматривает нарушение следующих статей Конституции РФ: - Статья 4 (часть 2) — суверенитет народа; - Статья 15 (часть 1) — верховенство Конституции; - Статья 19 (часть 1) — равенство всех перед законом и судом; - Статья 34 (часть 1) — право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности; - Статья 45 (часть 1) — государственная защита прав и свобод; - Статья 46 (часть 1) — право на судебную защиту; - Статья 55 (часть 3) — ограничение прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых целей.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Возникает противоречие между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Право на справедливое разрешение споров и судебную защиту (статьи 45, 46 Конституции РФ) — с одной стороны, лицо, привлеченное к административной ответственности, должно иметь возможность вернуть денежные средства, уплаченные сверх льготного размера штрафа, если оно уплатило штраф в полном объеме по ошибке или в результате неполной информации;

2. Право собственности и свободное распоряжение имуществом (статья 35 Конституции РФ) — уплата денежных средств в бюджет в большем размере, чем требовалось по закону, нарушает имущественные права;

3. Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ) — различное толкование судами одной и той же нормы создает неравенство в правовом положении лиц, находящихся в одинаковых ситуациях;

4. Принцип правовой определенности и верховенства закона (статьи 1, 15 Конституции РФ) — отсутствие четкого нормативного регулирования возврата излишне уплаченных штрафов создает неопределенность и произвол в правоприменении;

5. Конституционная цель снижения административной нагрузки на бизнес — введение льготы по уплате штрафов в половинном размере теряет смысл, если лицо не может вернуть излишне уплаченную сумму.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Неопределенность нормы: Бюджетный кодекс РФ содержит общее правило о возврате излишне уплаченных платежей, но не определяет, является ли сумма, уплаченная сверх льготного размера штрафа, «излишне уплаченной». Кодекс об административных правонарушениях предусматривает право на льготную уплату, но молчит о последствиях неиспользования этого права.

Расходящееся правоприменение: Суды придерживаются двух взаимоисключающих подходов: - одни отказывают в возврате, считая, что уплата в полном размере — добровольное решение лица; - другие удовлетворяют требования о возврате, признавая сумму, превышающую льготный размер, излишне уплаченной.

Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать интерес государства в полном поступлении доходов в бюджет с правом лица на справедливое обращение с его имуществом и эффективную реализацию предоставленной законом льготы.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации часть 1 3-3 статьи 32.2 КоАП РФ и пункт 1 статьи 40¹ Бюджетного кодекса РФ в их взаимосвязи в той мере, в какой они определяют наличие (или отсутствие) права привлеченного к административной ответственности лица на возврат части суммы административного штрафа, уплаченного в полном размере до истечения двадцатидневного срока, в пределах которого у лица имелось право уплаты штрафа в льготном (половинном) размере?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Оспариваемые нормы признаны соответствующими Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле. Часть 1 3-3 статьи 32.2 КоАП РФ и пункт 1 статьи 40¹ Бюджетного кодекса РФ в их взаимосвязи не препятствуют возврату излишне уплаченных в бюджет денежных средств лицу, привлеченному к административной ответственности, если оно уплатило штраф в полном размере в течение двадцатидневного срока, отведенного для льготной уплаты, но своевременно обнаружило ошибку и потребовало возврата. Кроме того, возврат возможен в пределах трехлетнего срока, если лицу была предоставлена неполная или противоречивая информация о порядке уплаты штрафа.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы регулирования административной ответственности

Конституционные принципы: - Статья 1 (часть 1) — Россия — демократическое правовое государство; - Статья 2 — человек, его права и свободы — высшая ценность; - Статья 18 — права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов; - Статья 19 (часть 1) — равенство всех перед законом и судом; - Статья 55 (часть 3) — ограничение прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых целей.

Позиция Суда: Конституция требует особых требований к качеству законов, регулирующих взаимоотношения граждан и юридических лиц с органами государственной власти в сфере публично-правовой ответственности. Все элементы административно-деликтного механизма должны быть четко определены в законе, так чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (ссылка на Постановление КС РФ от 18 июля 2024 года № 39-П).

Требования правовой определенности, верховенства закона, юридического равенства и справедливости распространяются на всю сферу законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения, включая порядок исполнения административных наказаний (ссылка на Постановление КС РФ от 4 декабря 2017 года № 35-П).

2. Конституционная цель введения льготы по уплате административных штрафов

Нормативная база: Части 13–13-3 статьи 32.2 КоАП РФ предусматривают право уплаты административных штрафов в размере половины суммы в течение укороченного двадцатидневного срока.

Цели введения льготы: - Стимулирование добровольного исполнения постановлений об административных правонарушениях и увеличение числа своевременно уплаченных штрафов (пояснительная записка к законопроекту № 41730-6, ставшему Федеральным законом от 22 декабря 2014 года № 437-ФЗ); - Либерализация административной ответственности за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности и снижение административной нагрузки на бизнес (пояснительная записка к законопроекту № 1193621-7, ставшему Федеральным законом от 6 марта 2022 года № 41-ФЗ).

Позиция Суда: Законодатель намеревался позволить привлеченным к административной ответственности лицам сбалансировать их возможные финансовые риски и исключить негативные последствия для дальнейшего осуществления предпринимательской деятельности.

3. Правовой статус административного штрафа и его поступления в бюджет

Нормативная база: - Части 1 и 5 статьи 3.5 КоАП РФ — административный штраф — денежное взыскание, подлежащее зачислению в бюджет в полном объеме; - Пункт 1 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ — доходы бюджетов включают налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления; - Абзац пятый пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ — штрафы классифицируются как неналоговые доходы.

Механизм учета платежей: - Каждое денежное перечисление в бюджет маркируется кодом бюджетной классификации (КБК), содержащим коды главного администратора, вида и подвида доходов; - Федеральное казначейство учитывает поступления на соответствующих лицевых счетах администраторов доходов в соответствии с присвоенными им КБК (статья 19, пункт 1 статьи 20, пункт 3 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ); - Уплачиваемая сумма штрафа поступает в бюджет в полном объеме в виде неналогового дохода (пункт 2 статьи 40, подпункт 1 пункта 1 статьи 46 Бюджетного кодекса РФ).

4. Общее правило о возврате излишне уплаченных платежей в бюджет

Нормативная база: - Пункт 1 статьи 40¹ Бюджетного кодекса РФ — излишне уплаченный (взысканный) платеж подлежит возврату по заявлению плательщика в течение 30 календарных дней со дня регистрации заявления администратором доходов бюджета, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ; - Пункт 2 статьи 40¹ — заявление о возврате может быть подано в течение трех лет со дня уплаты (взыскания); - Пункт 4 статьи 40¹ — из сферы действия правила исключены платежи по налоговому законодательству, законодательству об обязательном социальном страховании, таможенному регулированию и безвозмездные поступления.

Позиция Суда: Правило о возврате излишне уплаченных платежей распространяется на поступившие в бюджет суммы административных штрафов, поскольку они не входят в перечень исключений.

5. Отсутствие единого межведомственного подхода к возврату излишне уплаченных штрафов

Практика органов МВД России: - Возврат излишне взысканных денежных средств возможен только при наличии вступившего в законную силу судебного акта, документа судебного пристава-исполнителя либо обращения кредитной организации об излишнем перечислении (пункты 18, 19, 23, 24 Инструкции МВД России от 24 сентября 2021 года № 705).

Позиция ФАС России: - Административный штраф, уплаченный в полном размере в течение двадцатидневного срока, не является излишне уплаченным платежом и не подлежит возврату в порядке статьи 40¹ Бюджетного кодекса РФ (письмо ФАС России от 17 июня 2024 года № МШ/52068/24 со ссылкой на письмо Минфина России от 28 марта 2023 года № 23-01-06/26695).

Позиция Суда: Отсутствие единого межведомственного подхода усугубляется существованием двух взаимоисключающих течений в судебной практике.

6. Противоречивая судебная практика

Первое течение (отказ в возврате): - Право на льготную уплату не предполагает права на возврат половины суммы при неиспользовании льготы; - Уплата в полном объеме — добровольное решение лица; - Отказ в возврате не свидетельствует о незаконности действий администратора; - Фактически выплаченная сумма не превышает полного размера штрафа, поэтому оснований для возврата нет.

Примеры: апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 2 июня 2022 года № 33-10813/2022; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 ноября 2022 года № Ф04-5957/2022; кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 года № 88а-2203/2024.

Второе течение (удовлетворение требований о возврате): - Сумма, превышающая льготный размер, является излишне уплаченной; - Подлежит возврату в порядке статьи 40¹ Бюджетного кодекса РФ.

Примеры: постановления арбитражных судов Московского округа от 22 мая 2025 года № Ф05-5250/2025, Уральского округа от 16 октября 2024 года № Ф09-5555/24 и от 10 июня 2025 года № Ф09-1939/25, Волго-Вятского округа от 12 сентября 2025 года № Ф01-2910/2025.

Позиция Суда: Данная позиция поддержана кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2025 года, отменившим ранее принятые судебные акты по делу ООО «Гремми-А».

7. Консенсус в судебной практике по отмене постановлений

Позиция Суда: В судебной практике не подвергается сомнению допустимость возврата излишне уплаченных в виде штрафа сумм, когда: - решение о привлечении к административной ответственности впоследствии отменяется (постановления арбитражных судов Западно-Сибирского округа от 17 августа 2022 года № Ф04-4209/2022 и от 9 декабря 2024 года № Ф04-5373/2024, Центрального округа от 20 февраля 2023 года № Ф10-102/2023, Северо-Кавказского округа от 5 августа 2025 года № Ф08-4167/2025); - платеж не был зачтен в качестве уплаты штрафа в льготном порядке из-за его ошибочного квитирования (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 февраля 2024 года № Ф06-6750/2023).

Ранее выраженная позиция КС РФ: Конституционный Суд исходит из того, что привлекаемому к административной ответственности лицу гарантируется возврат всей суммы административного штрафа либо избыточно уплаченной его части, если решением по жалобе отменяется постановление о назначении штрафа или изменяется размер штрафа до суммы, меньшей, чем уже уплачена (Определение КС РФ от 20 мая 2021 года № 880-О).

8. Выявленная неопределенность в правовом регулировании

Позиция Суда: Действующее правовое регулирование по смыслу, придаваемому ему официальным и судебным толкованием, не содержит неопределенности в отношении принципиальной допустимости возврата платежей, уплаченных в бюджет в качестве штрафов.

Однако выявленные расхождения в толковании относятся к праву на возврат части уплаченной суммы в случае, когда лицо в установленный двадцатидневный срок перечислило полную сумму штрафа, притом что имело право на его уплату в льготном размере.

9. Гарантии эффективной реализации права на льготную уплату

Нормативная база: - Часть 1 статьи 32.2 КоАП РФ — принцип обязательности уплаты штрафа в полном объеме; - Части 13–13-3 статьи 32.2 КоАП РФ — право на льготную уплату как исключение из этого принципа; - Часть 11 статьи 29.10 КоАП РФ — в постановлении по делу об административном правонарушении должна содержаться информация о сумме штрафа, который может быть уплачен в льготном порядке.

Позиция Суда: Созданный механизм гарантирует привлекаемому к административной ответственности лицу право самостоятельно и осознанно выбирать, уплатить ли штраф в льготном размере в сокращенный срок, уплатить в общем порядке в течение шестидесяти дней или воспользоваться отсрочкой/рассрочкой.

10. Процессуальный дефект в постановлении по делу ООО «Гремми-А»

Фактические обстоятельства: В постановлениях Савеловского районного суда от 11 и 12 августа 2022 года отсутствовала информация о праве на уплату штрафа в льготном порядке, вопреки императивному предписанию части 11 статьи 29.10 КоАП РФ. Указывалось лишь на общий порядок уплаты в полном размере.

Позиция Суда: Такой процессуальный дефект способен ввести привлекаемое к административной ответственности лицо в заблуждение относительно наличия у него права на уплату штрафа в льготном размере.

Отсутствие единообразного исправления дефекта: Из изученных материалов не следует, что подобный дефект может единообразно исправляться в рамках процедуры исполнения постановления (статья 29.12, часть 1 статьи 31.8 КоАП РФ). Напротив, уплата в полном размере зачастую расценивается судами как добровольное решение вне зависимости от того, было ли лицо должным образом проинформировано.

11. Нарушение эффективности льготы

Позиция Суда: Отказ вернуть излишне уплаченную сумму в рассмотренной ситуации способен необратимо нарушить право привлеченного к административной ответственности лица на льготный порядок исполнения административного наказания, сводя на нет эффективность предоставленной законодателем льготы.

12. Дискреция законодателя в установлении оснований возврата

Конституционная база: - Статья 71 (пункты «г», «е», «з») — в ведении РФ находятся основы экономической политики, управление бюджетом, регламентация деятельности федеральных органов исполнительной власти; - Статья 72 (пункт «к» части 1) — в совместном ведении РФ и субъектов находится административное право.

Позиция Суда: Федеральный законодатель обладает широкой дискрецией в установлении льгот по уплате административных штрафов и определении оснований и порядка возврата излишне уплаченных сумм.

Возможные варианты регулирования: - Установить право на безусловный возврат излишне уплаченных административных штрафов; - Дифференцировать регулирование в зависимости от того, находилось ли лицо в состоянии добросовестного заблуждения относительно наличия права на льготную уплату или не смогло воспользоваться льготой в результате собственной ошибки.

13. Пробелы в действующем бюджетном законодательстве

Позиция Суда: Действующее бюджетное законодательство, включая Общие требования к возврату излишне уплаченных (взысканных) платежей, утвержденные приказом Минфина России от 27 сентября 2021 года № 137н, в настоящее время не определяет: - самого понятия излишне уплаченных в качестве штрафов платежей в бюджет; - права на их возврат в случае уплаты штрафа в полном размере, произведенной ошибочно или в силу добросовестного заблуждения в предусмотренный для льготной уплаты срок; - перечня документов, подтверждающих право на возврат штрафов.

Результат: Требования о возврате разрешаются на практике различными ведомствами исходя из ведомственных нормативных актов или не имеющих нормативной силы информационных разъяснений.

14. Конституционно-правовой смысл оспариваемых норм

Позиция Суда: Не исключая необходимости дальнейшего развития законодателем рассматриваемого правового регулирования, Конституционный Суд полагает, что **о