КС подтвердил конституционность норм о дистанционном электронном голосовании

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 330-О от 27 февраля 2025 года

Заявитель: Гражданин Карасев Дмитрий Евгеньевич (кандидат на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав оспариваемыми нормативными положениями (статья 43 часть 1 пункт 2, статья 79 часть 1, статьи 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Оспариваемые нормы: - Пункты 6, 8, 13 и 19 статьи 641 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - Часть 5 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2024 года № 216-ФЗ)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

На основании решения Московской городской избирательной комиссии от 21 июля 2022 года на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в городе Москве (в том числе Совета депутатов муниципального округа Останкинский), назначенных на 11 сентября 2022 года, проводилось дистанционное электронное голосование с использованием специального программного обеспечения государственной информационной системы «Дистанционное электронное голосование».

Гражданин Карасев участвовал в выборах в качестве кандидата и обжаловал решения уполномоченной избирательной комиссии об итогах голосования и определении результатов выборов в суд, ссылаясь на неправомерность использования названной системы при проведении голосования и подсчете голосов избирателей. В частности, заявитель указывал на: - невозможность надлежащей защиты содержащейся в системе информации; - невозможность достоверного определения результатов волеизъявления избирателей; - невозможность осуществления наблюдения.

Решением Останкинского районного суда города Москвы от 19 октября 2022 года, с которым согласились вышестоящие суды, в удовлетворении требований Карасева отказано, поскольку им не было доказано наличие нарушений закона, не позволяющих выявить действительную волю избирателей. Суды подчеркнули, что в нормативном правовом акте Московской городской избирательной комиссии были предусмотрены положения, исключающие возможность вмешательства в установление итогов дистанционного электронного голосования и обеспечивающие необходимую защиту информации, а также возможность наблюдения.

Усматриваемые нарушения конституционных прав

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 1 (часть 1), 15 (часть 3), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 29 (часть 4), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 71 (пункт «в») и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку:

1. Недостаточная открытость и прозрачность: при проведении дистанционного электронного голосования не обеспечиваются открытость и прозрачность в ходе подсчета голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов в отличие от голосования с использованием бюллетеня;

2. Ограничение судебной защиты: не обеспечивается объективная и всесторонняя проверка в судебном порядке допущенных при этом нарушений;

3. Нарушение принципа законности: позволяют регулировать избирательные правоотношения не федеральным законом, а подзаконными актами, в том числе актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

4. Отсутствие доступа к коду: фактически определяющим возможность реализации избирательных прав является код специального программного обеспечения государственной информационной системы, используемой для дистанционного электронного голосования, к которому отсутствует доступ.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими группами конституционных ценностей и принципов:

1. Между правом на участие в управлении делами государства (статья 32 часть 2 Конституции РФ) и требованиями открытости, прозрачности избирательного процесса: заявитель утверждает, что дистанционное электронное голосование, в силу своей технической природы, не позволяет обеспечить открытость и прозрачность подсчета голосов и установления итогов, в отличие от традиционного голосования с использованием бумажных бюллетеней.

2. Между расширением доступа к голосованию и гарантиями его надежности: введение дистанционного электронного голосования как субсидиарного способа реализации активного избирательного права направлено на повышение доступности, однако это может быть достигнуто за счет снижения гарантий надежности и справедливости процесса.

3. Между полномочиями законодателя и требованиями правовой определённости: оспариваемые нормы предусматривают делегирование регулирования деталей дистанционного голосования подзаконным актам (в том числе актам Центральной избирательной комиссии), что, по мнению заявителя, нарушает принцип верховенства закона и создает неопределённость в регулировании избирательных правоотношений.

4. Между защитой информации и доступностью информации для контроля: требования к защите информации в государственных информационных системах, устанавливаемые уполномоченными органами, могут препятствовать полной открытости процесса голосования и проверке его результатов.

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку затрагивает фундаментальное право граждан на участие в управлении делами государства, принципы демократии и верховенства закона, а также баланс между различными конституционно защищаемыми интересами (доступность голосования, надежность процесса, открытость, судебная защита).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации пункты 6, 8, 13 и 19 статьи 641 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 5 статьи 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в аспекте, касающемся регулирования дистанционного электронного голосования, в частности в части обеспечения открытости, прозрачности, надежности и справедливости избирательного процесса, возможности судебной защиты избирательных прав, а также соответствия принципам верховенства закона и правовой определённости?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, признав, что она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.

При этом Суд выразил позицию, что оспариваемые законоположения не нарушают конституционные права заявителя в указанных в жалобе аспектах, поскольку закрепляют гарантии реализации активного избирательного права путем дистанционного электронного голосования и не препятствуют установлению и всесторонней оценке судами всех обстоятельств, необходимых для разрешения вопроса о наличии нарушений, не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа регулирования избирательного права и полномочия законодателя

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), непосредственно не определяет порядок его реализации.

Согласно статьям 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции РФ, регулирование избирательного права и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя. Поскольку Конституцией не определен конкретный порядок голосования на выборах, законодатель не лишен возможности вводить различные способы и условия проведения голосования.

При этом Суд подчеркивает, что осуществляя свои дискреционные полномочия, законодатель должен проявлять необходимую заботу о том, чтобы вводимые им избирательные процедуры были честными и прозрачными, предотвращали возможность фальсификации итогов избирательного процесса, способствовали объективному и достоверному отражению действительных результатов электорального волеизъявления граждан, не допускали необоснованных ограничений активного избирательного права и чрезмерных обременений, вынуждающих к отказу от участия в голосовании.

Эта позиция опирается на постановления КС РФ от 15 апреля 2014 года № 11-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П, от 17 ноября 2022 года № 50-П и Определение от 25 июня 2019 года № 1575-О.

2. Дистанционное электронное голосование как субсидиарный способ реализации активного избирательного права

Конституционный Суд признает, что дистанционное электронное голосование является субсидиарным способом осуществления активного избирательного права, направленным на достижение всеобщности избирательного права и расширение доступных видов электоральных практик.

Суд отмечает, что разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует росту числа граждан, принявших участие в голосовании, и повышению гражданской активности. Однако для обеспечения подлинности и справедливости избирательного процесса и его результатов должны быть гарантированы надежность и эффективность субсидиарных механизмов, применяемых для организации голосования, соблюдение принципов свободных выборов и адекватное отображение волеизъявления избирателей.

Эта позиция основана на Постановлении от 15 апреля 2014 года № 11-П и Определении от 29 сентября 2022 года № 2568-О.

3. Нормативная регламентация дистанционного электронного голосования

Конституционный Суд указывает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает дистанционное электронное голосование как голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения (подпункт 621 статьи 2).

Нормативная регламентация дистанционного электронного голосования, фундаментом которой является названный Федеральный закон, предполагает, что для проведения такого голосования применяются в разумном сочетании необходимые правовые, организационные и технические средства, в совокупности гарантирующие правомерность соответствующих избирательных процедур, их надежность, эффективность и прозрачность.

4. Содержание оспариваемых норм и их конституционное значение

Суд анализирует содержание оспариваемых пунктов статьи 641 ФЗ № 67-ФЗ:

Пункты 6 и 8 устанавливают, что дистанционное электронное голосование проводится с использованием ГАС «Выборы» и иных государственных информационных систем (в том числе региональных), прошедших сертификацию и соответствующих требованиям, установленным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Пункт 13 предусматривает, что порядок дистанционного электронного голосования должен содержать: - порядок и сроки подачи заявления об участии и его отзыва; - порядок аутентификации и идентификации избирателя; - порядок участия в голосовании; - порядок обеспечения возможности наблюдения при организации и осуществлении дистанционного голосования; - порядок установления итогов голосования и их учета при определении результатов выборов.

Пункт 19 устанавливает, что при организации и осуществлении дистанционного электронного голосования должно обеспечиваться выполнение требований о защите информации, содержащейся в государственных информационных системах, установленных уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Суд подчеркивает, что информация, содержащаяся в используемых при проведении дистанционного электронного голосования государственных информационных системах, подлежит защите согласно требованиям, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в соответствии с частью 5 статьи 16 ФЗ № 149-ФЗ).

5. Гарантии судебной защиты избирательных прав

Конституционный Суд подчеркивает, что проведение дистанционного электронного голосования в соответствии с названными положениями и утверждаемыми уполномоченными органами нормативными правовыми актами не отменяет действия предусмотренных Федеральным законом гарантий судебной защиты избирательных прав, в частности посредством отмены решения об итогах голосования судом (пункты 12 и 2 статьи 77 ФЗ № 67-ФЗ).

Суд указывает, что судебная защита должна быть действенной независимо от того, на каких стадиях избирательного процесса были допущены или выявлены нарушения, в том числе в отношении установления итогов голосования и определения результатов выборов.

Однако Суд отмечает важное ограничение: судебная защита не может осуществляться без учета того обстоятельства, что следствием пересмотра результатов выборов как состоявшегося акта прямого волеизъявления населения может быть нарушение стабильности функционирования институтов представительной демократии. Поэтому только существенные нарушения законодательства, допущенные при подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов, не позволяющие установить действительное волеизъявление избирателей, могут служить основанием для отмены итогов голосования судом.

Эта позиция основана на постановлениях от 15 января 2002 года № 1-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П.

6. Соответствие оспариваемых норм Конституции

Суд заключает, что оспариваемые законоположения закрепляют гарантии реализации активного избирательного права путем дистанционного электронного голосования, наделяют избирательные комиссии полномочиями, осуществление которых согласуется с их статусом органов, организующих подготовку и проведение выборов.

Сами по себе эти нормы не могут расцениваться как препятствующие установлению и всесторонней оценке судами всех обстоятельств, необходимых для разрешения вопроса о том, имели ли место при проведении дистанционного электронного голосования нарушения, не позволяющие с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Суд отмечает, что предполагаемые нарушения, обусловленные, по мнению заявителя, проведением дистанционного электронного голосования, не были им доказаны и не нашли подтверждения в представленных судебных актах. Суды установили, что в нормативном правовом акте Московской городской избирательной комиссии были предусмотрены положения, исключающие возможность вмешательства в установление итогов дистанционного электронного голосования и обеспечивающие необходимую защиту информации, а также возможность наблюдения.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карасева Дмитрия Евгеньевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению означает, что судебные решения об отказе в удовлетворении требований Карасева остаются в силе. Заявитель не получает возможности пересмотра результатов выборов в Конституционном Суде. Его требования о признании неправомерности использования системы дистанционного электронного голосования и отмены результатов выборов не получают конституционно-правовой оценки по существу.

Отсутствие указаний законодателю

В отличие от постановлений о признании норм неконституционными, Суд не дает указаний федеральному законодателю о необходимости изменения регулирования дистанционного электронного голосования. Действующее правовое регулирование сохраняет свою силу и применимость.

Момент вступления в силу

Определение вступает в силу с момента его принятия (27 февраля 2025 года) и является окончательным, не подлежит обжалованию.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ закрепляет позицию, что дистанционное электронное голосование как субсидиарный способ реализации активного избирательного права конституционно допустимо при условии соблюдения определенных гарантий. Это означает:

• Для судов: при рассмотрении исков о признании результатов выборов недействительными суды могут опираться на позицию КС РФ о том, что оспариваемые нормы не препятствуют судебной защите избирательных прав и установлению всех обстоятельств, необходимых для выявления действительной воли избирателей. Однако суды должны учитывать требование о доказанности существенных нарушений, не позволяющих установить действительное волеизъявление.

• Для избирательных комиссий: позиция Суда подтверждает конституционность их полномочий по утверждению порядка дистанционного электронного голосования и использованию государственных информационных систем, прошедших сертификацию и соответствующих требованиям ЦИК РФ.

• Для органов, устанавливающих требования к защите информации: позиция Суда подтверждает конституционность их полномочий по установлению требований к защите информации в государственных информационных системах, используемых при дистанционном голосовании.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и конкретизирует ранее выраженные позиции КС РФ:

• Постановление от 15 апреля 2014 года № 11-П: Суд подтверждает, что законодатель имеет дискреционные полномочия по введению различных способов голосования, но должен обеспечивать честность, прозрачность и надежность избирательного процесса.

• Постановление от 15 ноября 2018 года № 42-П: Суд подтверждает, что судебная защита избирательных прав должна быть действенной, но ограничивается требованием доказанности существенных нарушений.

• Постановление от 17 ноября 2022 года № 50-П: Суд развивает позицию о необходимости гарантий надежности и эффективности субсидиарных механизмов голосования.

• Определение от 29 сентября 2022 года № 2568-О: Суд конкретизирует требование о гарантиях подлинности и справедливости избирательного процесса применительно к дистанционному электронному голосованию.

Таким образом, определение демонстрирует преемственность позиции КС РФ в отношении баланса между расширением доступа к голосованию и гарантиями надежности избирательного процесса.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение подтверждает гарантии следующих конституционных прав:

• Право на участие в управлении делами государства (статья 32 часть 2): путем признания конституционности дистанционного электронного голосования как дополнительного способа реализации этого права.

• Право на судебную защиту (статьи 45, 46): путем подтверждения того, что оспариваемые нормы не препятствуют судебной защите избирательных прав.

• Право на справедливое судебное разбирательство (статья 123 часть 3): путем указания на то, что суды должны иметь возможность установить все обстоятельства, необходимые для выявления действительной воли избирателей.

• Принцип верховенства закона (статья 15 часть 3): путем подтверждения того, что регулирование избирательного права осуществляется федеральным законом, а подзаконные акты издаются в пределах полномочий, установленных законом.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Определение не содержит предписаний законодателю об изменении регулирования. Суд не признал оспариваемые нормы неконституционными и не указал на необходимость их изменения. Это означает, что действующее правовое регулирование дистанционного электронного голосования рассматривается Судом как соответствующее Конституции.

Однако Суд подтверждает, что законодатель должен обеспечивать честность, прозрачность, надежность и справедливость избирательного процесса при введении и применении дистанционного электронного голосования.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Позиция КС РФ имеет значение для следующих сфер:

• Судебная практика по избирательным спорам: суды при рассмотрении исков о признании результатов выборов недействительными могут опираться на позицию КС РФ о том, что дистанционное электронное голосование конституционно допустимо и не препятствует судебной защите.

• Развитие избирательного законодательства: законодатель может продолжать развивать регулирование дистанционного электронного голосования, опираясь на позицию КС РФ о конституционности этого способа голосования.

• Совершенствование технических и организационных гарантий: органы, ответственные за проведение выборов, могут совершенствовать технические и организационные гарантии дистанционного электронного голосования, опираясь на позицию КС РФ о необходимости надежности и эффективности механизмов голосования.

• Защита информации в государственных информационных системах: органы, устанавливающие требования к защите информации, могут опираться на позицию КС РФ о конституционности их полномочий по установлению таких требований.

• Аналогия регулирования: позиция КС РФ может быть применена к другим субсидиарным способам реализации избирательных прав, которые могут быть введены в будущем (например, голосование через интернет в более широком масштабе).

Ключевые выводы для практики

1. Дистанционное электронное голосование конституционно: КС РФ подтверждает, что введение дистанционного электронного голосования как субсидиарного способа реализации активного избирательного права соответствует Конституции РФ.

2. Требование доказанности существенных нарушений: при оспаривании результатов выборов, проведенных с использованием дистанционного электронного голосования, заявитель должен доказать наличие существенных нарушений, не позволяющих установить действительное волеизъявление избирателей.

3. Судебная защита остается действенной: оспариваемые нормы не препятствуют судебной защите избирательных прав и установлению всех обстоятельств, необходимых для выявления действительной воли избирателей.

4. Баланс между доступностью и надежностью: законодатель имеет дискреционные полномочия по введению различных способов голосования, но должен обеспечивать честность, прозрачность, надежность и справедливость избирательного процесса.

5. Роль подзаконного регулирования: подзаконные акты (в том числе акты ЦИК РФ и избирательных комиссий) могут содержать детальное регулирование дистанционного электронного голосования в пределах полномочий, установленных федеральным законом.