ВС РФ: незаконный отказ органа власти в аренде земли исключает взыскание повышенной платы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 16-КГ26-17-К4

Дата: 4 августа 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Петрушкина В.А. - Судьи: Асташова С.В., Назаренко Т.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области (КУГИ Волгоградской области) — орган государственной власти субъекта РФ, арендодатель - Ответчик: Кривобокова Ирина Викторовна — гражданин, арендатор, собственник жилого дома - Третьи лица: отсутствуют

Категория спора: Жилищно-земельный спор, договорный (аренда земельного участка), административно-правовой (оспаривание отказа в предоставлении государственной услуги), с элементами защиты прав граждан против органов государственной власти

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и возражения

Иск КУГИ Волгоградской области: - Взыскание задолженности по договору аренды земельного участка от 13 июля 2020 г. № 432/т-оопт за период с 1 января по 31 декабря 2023 г. в размере 347 027,90 руб. - Взыскание пеней за период с 16 сентября 2023 г. по 20 февраля 2024 г. в размере 22 354,38 руб. - Взыскание неустойки в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ от невыплаченной суммы за каждый день просрочки с 21 февраля 2024 г. до дня фактического исполнения

Встречный иск Кривобоковой И.В.: - Признание пункта 10.3 договора аренды от 18 апреля 2024 г. недействительным - Признание договора аренды от 13 июля 2020 г. № 432/т-оопт расторгнутым - Признание договора аренды от 18 апреля 2024 г. заключённым 9 июня 2022 г. - Основание: незаконные двукратные отказы КУГИ Волгоградской области в предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации возведённого в 2022 году жилого дома - Возражение: задолженность отсутствует; аренда за 2023 год оплачена в размере, установленном договором от 18 апреля 2024 г.

Решение суда первой инстанции

Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 22 января 2025 г.: - Исковые требования КУГИ Волгоградской области удовлетворены в полном объёме - В удовлетворении встречного иска отказано - Суд исходил из наличия задолженности по арендной плате, расчёт которой признан правильным - Суд установил, что при заключении договора от 18 апреля 2024 г. между сторонами отсутствовал спор по условиям договора, в том числе существенным

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 28 мая 2025 г.: - Оставило решение суда первой инстанции без изменения - Согласилось с выводами суда первой инстанции

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 декабря 2025 г.: - Оставило решение суда первой инстанции и апелляционное определение без изменения

Обращение в Верховный Суд РФ

Кассационная жалоба Кривобоковой И.В.: - Поставлен вопрос об отмене названных судебных постановлений как незаконных - Определением судьи ВС РФ Назаренко Т.Н. от 1 июля 2026 г. жалоба с делом передана в судебное заседание СКГД

Предыстория: административные споры

Определение содержит ссылки на два предшествующих судебных разбирательства об оспаривании отказов КУГИ Волгоградской области:

По делу № 2а-5293/2022: - Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 21 ноября 2022 г. удовлетворило иск Кривобоковой И.В. об оспаривании отказа от 9 июня 2022 г. - Отказ признан незаконным (мотив об отсутствии признаков индивидуального жилого дома не подтверждён доказательствами) - На КУГИ возложена обязанность повторно рассмотреть заявление от 2 июня 2022 г. - Апелляционное определение от 17 марта 2023 г. оставило решение без изменения - Определение Четвёртого кассационного суда от 1 августа 2023 г. отменило апелляционное определение и направило дело на новое рассмотрение в апелляцию - Апелляционное определение от 4 октября 2023 г. оставило решение суда первой инстанции без изменения
По делу № 2а-4345/2023: - Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 12 декабря 2023 г. удовлетворило иск об оспаривании повторного отказа от 30 марта 2023 г. - На КУГИ вновь возложена обязанность рассмотреть заявление от 2 июня 2022 г. - Апелляционное определение от 21 марта 2024 г. оставило решение без изменения

Заключение договора аренды

18 апреля 2024 г. КУГИ Волгоградской области заключил с Кривобоковой И.В. договор № 892-оопт об эксплуатации жилого дома, пункт 10.3 которого предусматривает расторжение договора от 13 июля 2020 г. с даты подписания нового договора.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возникает между интересами: - Органа государственной власти (КУГИ Волгоградской области) в получении арендной платы по первоначальному договору аренды от 13 июля 2020 г. в повышенном размере (347 027,90 руб. в год) - Гражданина — собственника жилого дома (Кривобоковой И.В.) в защите от взыскания арендной платы за период, когда её право на получение земельного участка в аренду на иных условиях было нарушено незаконными отказами органа государственной власти

Конфликт норм и толкований

Материально-правовой аспект: - Применение принципа платности использования земли (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) без учёта обстоятельств незаконного отказа в предоставлении земельного участка на иных условиях - Толкование статей 39 и 39.17 ЗК РФ (исключительное право на приобретение земельного участка собственником здания/сооружения) в контексте последствий незаконного отказа органа власти
Процессуально-правовой аспект: - Нарушение требований статей 198 и 329 ГПК РФ (обязанность суда оценить все обстоятельства дела и применить соответствующие нормы права) - Судами не учтены положения закона и разъяснения ВС РФ об обратном действии признания отказа незаконным

Категория проблемы

Межотраслевая (земельное право, административное право, гражданское право) с элементами защиты прав граждан против органов государственной власти и принципом справедливости в распределении последствий незаконных действий органов власти.

Причина передачи на коллегию

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования положений Земельного кодекса РФ и разъяснений ВС РФ о последствиях незаконного отказа органов власти в предоставлении земельных участков.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Подлежит ли взысканию с арендатора арендная плата по договору аренды земельного участка от 13 июля 2020 г. в размере 347 027,90 руб. в год за период, когда право арендатора на получение земельного участка в аренду на иных условиях было нарушено незаконными отказами органа государственной власти?
Имеет ли значение при определении размера взыскиваемой арендной платы дата вынесения судебных решений об отмене незаконных отказов и их вступления в законную силу, или значение имеет сам факт незаконного отказа?
Какой размер арендной платы подлежит взысканию в случае незаконного отказа органа государственной власти передать земельный участок в аренду на иных условиях — в размере, установленном первоначальным договором, или в размере земельного налога?
Должны ли суды при рассмотрении исков о взыскании арендной платы учитывать положения Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2019) и № 4 (2025) о последствиях незаконного отказа органов власти в предоставлении земельных участков?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что незаконный отказ органа государственной власти в предоставлении земельного участка в аренду на иных условиях исключает возможность взыскания арендной платы по первоначальному договору аренды в повышенном размере за период, когда это право было нарушено. Значение имеет сам факт незаконного отказа, а не дата вступления судебного решения об отмене отказа в законную силу. Иной подход позволял бы органам государственной власти извлекать выгоду из собственных незаконных действий, что противоречит принципам справедливости и защиты прав граждан.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база: Земельный кодекс РФ и принцип единства судьбы земельного участка и объектов на нём

Применённые нормы: - Статья 393 ЗК РФ (пункты 1 и 2) — продажа земельных участков в государственной или муниципальной собственности осуществляется на торгах (аукционах), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 (в том числе продажа участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений) - Статья 39 ЗК РФ (пункт 1) — исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду гражданами, юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких участках - Подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ — принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов - Статья 39.17 ЗК РФ (пункт 5) — порядок предоставления земельного участка без проведения торгов (уполномоченный орган в срок не более 20 дней рассматривает заявление, проверяет наличие оснований и совершает одно из трёх действий: подготавливает проекты договоров, принимает решение о предоставлении в собственность/пользование или принимает решение об отказе с указанием всех оснований) - Подпункт 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ — принцип платности использования земли (с исключениями, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ)

Правовой смысл: Положения указанных норм направлены на обеспечение реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, на защиту прав и законных интересов собственников зданий и сооружений. Собственник жилого дома имеет исключительное право на приобретение земельного участка в аренду без проведения торгов.

2. Разъяснения Верховного Суда РФ о последствиях незаконного отказа

Применённые источники:

Обзор судебной практики ВС РФ № 3 (2019), утверждённый Президиумом ВС РФ 27 ноября 2019 г., пункт 30:

«Лицо, имеющее право на выкуп арендуемого им имущества, вправе требовать взыскания ранее уплаченной им арендной платы за период оспаривания незаконного отказа в его выкупе. Незаконный отказ органа местного самоуправления является основанием для возврата арендной платы за период с момента нарушения этого права. Если же в таком случае арендная плата ещё не была внесена, то она не подлежит взысканию с того момента, когда право арендатора на получение земельного участка в собственность было нарушено незаконным отказом органа местного самоуправления. В противном случае нарушение органом местного самоуправления права арендатора на приобретение земельного участка в собственность являлось бы для органа местного самоуправления более выгодным, чем его реализация.»

Обзор судебной практики ВС РФ № 4 (2025), утверждённый Президиумом ВС РФ 22 декабря 2025 г., пункт 1:

«В случае незаконного отказа органа местного самоуправления передать земельный участок в собственность гражданина арендная плата с гражданина за этот участок не может быть взыскана в размере большем, чем подлежавший уплате земельный налог.»

Правовой смысл: ВС РФ установил, что: - Незаконный отказ органа власти в предоставлении земельного участка является основанием для возврата уже уплаченной арендной платы или для исключения взыскания ещё не уплаченной арендной платы - Значение имеет момент нарушения права (момент незаконного отказа), а не дата вступления судебного решения в законную силу - Размер взыскиваемой арендной платы не может превышать размер земельного налога - Иной подход позволял бы органам власти извлекать выгоду из собственных незаконных действий

3. Процессуально-правовые нарушения

Применённые нормы ГПК РФ: - Статья 198 ГПК РФ — суд должен разрешить дело в соответствии с законом, применив нормы материального права, подлежащие применению к отношениям сторон - Статья 329 ГПК РФ — суд должен оценить доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств

Нарушение: Судебные инстанции не учли положения закона и разъяснения ВС РФ об обратном действии признания отказа незаконным, не дали оценку приведённым обстоятельствам в нарушение требований статей 198 и 329 ГПК РФ.

4. Принцип справедливости и баланс интересов

СКГД подчеркнула, что иной подход позволял бы органу государственной власти: - Совершать действия в виде неправомерного отказа в предоставлении земельного участка при отсутствии законных оснований - Оспаривание такого отказа заинтересованным лицом увеличивало бы срок аренды на иных, более затратных условиях - Вынуждало бы гражданина нести большие расходы по пользованию имуществом, несмотря на признание впоследствии отказов незаконными

Это противоречит принципам справедливости и защиты прав граждан против органов государственной власти.

5. Фактические обстоятельства, требующие учёта при новом рассмотрении

Кривобокова И.В. обратилась с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду 2 июня 2022 г.
КУГИ отказал 9 июня 2022 г. (первый незаконный отказ)
Суд признал этот отказ незаконным решением от 21 ноября 2022 г.
КУГИ повторно отказал 30 марта 2023 г. (второй незаконный отказ)
Суд признал и этот отказ незаконным решением от 12 декабря 2023 г.
Договор аренды на иных условиях заключён только 18 апреля 2024 г.
По договору от 18 апреля 2024 г. размер арендной платы составляет 12 425,60 руб. в год
По договору от 13 июля 2020 г. размер арендной платы за 2023 год составлял 347 027,90 руб.
Кривобокова И.В. оплатила аренду за 2023 год в размере 15 000 руб. (квитанция в материалах дела)

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

Неприменение статей 39 и 39.17 ЗК РФ в контексте незаконного отказа - Суды не учли, что КУГИ Волгоградской области был обязан в срок не более 20 дней подготовить проект договора аренды земельного участка для эксплуатации жилого дома (статья 39.17 ЗК РФ, пункт 5) - Суды не оценили значение двукратного незаконного отказа органа власти в контексте исключительного права собственника жилого дома на получение земельного участка в аренду (статья 39 ЗК РФ)
Неприменение разъяснений ВС РФ о последствиях незаконного отказа - Суды не учли пункт 30 Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2019), согласно которому незаконный отказ органа власти является основанием для исключения взыскания арендной платы с момента нарушения права - Суды не учли пункт 1 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2025), согласно которому размер взыскиваемой арендной платы не может превышать размер земельного налога
Неправильное толкование принципа платности использования земли - Суды применили принцип платности (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) без учёта исключений, установленных законом, и без учёта обстоятельств незаконного отказа органа власти

Существенные нарушения норм процессуального права

Нарушение статьи 198 ГПК РФ - Суды не применили нормы материального права, подлежащие применению к отношениям сторон (статьи 39, 39.17 ЗК РФ, разъяснения ВС РФ) - Суды не разрешили дело в соответствии с законом
Нарушение статьи 329 ГПК РФ - Суды не дали оценку приведённым Кривобоковой И.В. обстоятельствам (факт двукратного незаконного отказа, сроки отказов, сроки судебных решений об отмене отказов, размеры арендной платы по разным договорам, факт оплаты аренды за 2023 год) - Суды не оценили положения закона и разъяснения ВС РФ о последствиях незаконного отказа

Характер нарушений в смысле ст. 387, 390.14 ГПК РФ

Допущенные нарушения являются существенными в смысле статьи 390.14 ГПК РФ, поскольку: - Повлияли на исход дела (суды удовлетворили иск о взыскании арендной платы в полном объёме, отказав в удовлетворении встречного иска) - Без устранения этих нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав Кривобоковой И.В. - Нарушены требования закона о применении норм материального права и оценке доказательств

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

Отменены: - Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 22 января 2025 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 28 мая 2025 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 декабря 2025 г.
Направлено на новое рассмотрение: - Дело направлено в суд первой инстанции (Центральный районный суд г. Волгограда)
Указание суду при новом рассмотрении: - Учесть изложенное в определении - Разрешить спор в соответствии с требованиями закона (с учётом положений ЗК РФ, разъяснений ВС РФ и требований ГПК РФ о применении норм материального права и оценке доказательств)

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт для судов общей юрисдикции при рассмотрении исков о взыскании арендной платы в случаях, когда право арендатора на получение земельного участка на иных условиях было нарушено незаконными отказами органов государственной власти:

Суды должны учитывать положения статей 39 и 39.17 ЗК РФ об исключительном праве собственника здания/сооружения на приобретение земельного участка в аренду без проведения торгов
Суды должны применять разъяснения ВС РФ из Обзоров судебной практики № 3 (2019) и № 4 (2025) о последствиях незаконного отказа органов власти
Суды должны исключать взыскание арендной платы по первоначальному договору с момента незаконного отказа органа власти, а не с момента вступления судебного решения об отмене отказа в законную силу
Суды должны ограничивать размер взыскиваемой арендной платы размером земельного налога (в соответствии с Обзором № 4 (2025))

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита прав граждан — собственников зданий и сооружений против незаконных действий органов государственной власти при предоставлении земельных участков в аренду. Определение:

Признаёт исключительное право собственника жилого дома на получение земельного участка в аренду на условиях, установленных законом
Исключает возможность органов власти извлекать выгоду из собственных незаконных отказов
Защищает граждан от необоснованного взыскания повышенной арендной платы за период, когда их право было нарушено
Устанавливает обратное действие признания отказа незаконным (значение имеет момент отказа, а не момент судебного решения)

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС РФ и КС РФ

Определение развивает и конкретизирует позиции ВС РФ, сформированные в:

Обзоре судебной практики ВС РФ № 3 (2019), пункт 30 — о возврате арендной платы при незаконном отказе в выкупе имущества
Обзоре судебной практики ВС РФ № 4 (2025), пункт 1 — о ограничении размера взыскиваемой арендной платы размером земельного налога при незаконном отказе в передаче земельного участка в собственность

Определение также опирается на принципы, сформированные в практике ВС РФ: - Принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) - Принцип защиты прав собственников зданий и сооружений (статья 39 ЗК РФ) - Принцип справедливости и недопустимости извлечения выгоды из собственных незаконных действий

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Определение изменяет распределение бремени доказывания в спорах о взыскании арендной платы при незаконном отказе органов власти:

До определения: - Арендатор должен был доказывать, что отказ был незаконным, и что это влияет на размер взыскиваемой арендной платы - Суды не учитывали положения закона и разъяснения ВС РФ о последствиях незаконного отказа

После определения: - Суд должен учитывать факт незаконного отказа органа власти как основание для исключения или ограничения взыскания арендной платы - Суд должен применять разъяснения ВС РФ о последствиях незаконного отказа - Суд должен оценивать все обстоятельства дела в соответствии с требованиями статей 198 и 329 ГПК РФ

Стандарт доказывания: - Факт незаконного отказа органа власти должен быть установлен судебным решением (как в данном деле — решениями судов от 21 ноября 2022 г. и 12 декабря 2023 г.) - Момент незаконного отказа (дата отказа) имеет значение для определения периода, за который арендная плата не подлежит взысканию - Размер земельного налога может быть использован как ориентир для ограничения размера взыскиваемой арендной платы (в соответствии с Обзором № 4 (2025))

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД может быть применена по аналогии в следующих сферах:

Споры о взыскании платежей за пользование государственным и муниципальным имуществом при незаконном отказе органов власти в предоставлении этого имущества на иных условиях
Споры о взыскании коммунальных платежей и содержания общего имущества в многоквартирных домах, если право собственника на получение земельного участка или иного имущества было нарушено незаконным отказом органов власти
Споры о взыскании налогов и сборов в случаях, когда налоговый орган незаконно отказал в предоставлении льготы или в изменении налогового статуса
Административные споры о взыскании штрафов и пеней в случаях, когда органы власти незаконно отказали в предоставлении государственной услуги или в изменении статуса лица
Жилищные споры о взыскании платежей за содержание и ремонт жилого помещения в случаях, когда право собственника на получение земельного участка или иного имущества было нарушено незаконным отказом органов власти

6. Значение для защиты прав потребителей и граждан

Определение имеет важное значение для защиты прав граждан как потребителей государственных услуг:

Устанавливает, что органы государственной власти не могут извлекать выгоду из собственных незаконных отказов в предоставлении государственных услуг
Защищает граждан от необоснованного взыскания платежей за период, когда их право было нарушено
Усиливает ответственность органов государственной власти за незаконные отказы в предоставлении государственных услуг
Подтверждает принцип справедливости в распределении последствий незаконных действий органов власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД ВС РФ № 16-КГ26-17-К4 от 4 августа 2026 г. является важным прецедентом в практике защиты прав граждан против органов государственной власти при предоставлении земельных участков в аренду. Определение устанавливает, что незаконный отказ органа государственной власти в предоставлении земельного участка в аренду на иных условиях исключает возможность взыскания арендной платы по первоначальному договору в повышенном размере за период, когда это право было нарушено. Значение имеет сам факт незаконного отказа, а не дата вступления судебного решения об отмене отказа в законную силу. Размер взыскиваемой арендной платы не может превышать размер земельного налога.

Определение развивает позиции ВС РФ, сформированные в Обзорах судебной практики № 3 (2019) и № 4 (2025), и устанавливает обязательный стандарт для судов общей юрисдикции при рассмотрении аналогичных споров. Определение усиливает защиту прав граждан — собственников зданий и сооружений — и подтверждает принцип справедливости в распределении последствий незаконных действий органов государственной власти.