ВС: исправительные учреждения не обязаны создавать рабочие места для всех осуждённых

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 60-КАД25-7-К9 от 28 января 2026 года (УИД № 41RSOOO1-01-2024-009293-79)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец (истец по кассационной жалобе): Федеральное казённое учреждение «Исправительная колония № 5 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю» (ИК № 5), Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю (УФСИН), Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) — органы, наделённые публичными полномочиями - Административный ответчик (ответчик по первоначальному иску): Исполняющий обязанности прокурора города Петропавловска-Камчатского (прокурор) — орган, наделённый публичными полномочиями надзора

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями

Обжалуемые судебные акты: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 20 февраля 2025 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2025 года - Решение Петропавловск-Камчатского городского суда от 31 октября 2024 года (первая инстанция)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокуратурой Камчатского края проведена проверка соблюдения федеральным казённым учреждением «Исправительная колония № 5» требований уголовно-исполнительного и трудового законодательства. По результатам проверки установлено, что численность осуждённых, привлечённых к оплачиваемому труду в центрах трудовой адаптации и осуществляющих хозяйственное обслуживание, меньше численности трудоспособных осуждённых, фактически отбывающих наказание в учреждении.

26 февраля 2024 года прокуратурой вынесено представление об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства с предписанием принять меры по привлечению к труду всех трудоспособных осуждённых.

В связи с неустранением указанных нарушений исполняющий обязанности прокурора города Петропавловска-Камчатского 3 сентября 2024 года обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным:

1. Бездействия ИК № 5, выразившегося в непринятии мер по созданию рабочих мест для всех трудоспособных осуждённых с учётом основных направлений деятельности, связанных с трудовой адаптацией
2. Бездействия УФСИН по Камчатскому краю, выразившегося в: - непринятии мер, направленных на привлечение осуждённых к труду - создании условий для моральной и материальной заинтересованности в результатах труда - ненадлежащем финансировании мероприятий по созданию рабочих мест

Прокурор просил возложить на ответчиков обязанность принять надлежащие меры по созданию рабочих мест, обеспечению привлечения осуждённых к труду и организации финансирования соответствующих расходов.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция суда первой инстанции (отказ в удовлетворении иска):

Петропавловск-Камчатский городской суд установил, что осуждённые привлечены к труду в отношении всех предусмотренных штатным расписанием должностей центра трудовой адаптации и должностей общественно-хозяйственных работ. Суд пришёл к выводам:

• Осуждённые подлежат привлечению к труду при наличии свободных мест в соответствии со штатным расписанием, утверждённым согласно потребностям учреждения
• ИК № 5 наделена статусом юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность согласно уставу некоммерческой организации
• Понуждение организовать рабочие места для всех трудоспособных осуждённых приведёт к вмешательству в хозяйственную деятельность юридического лица
• Законодатель наделил исправительное учреждение полномочиями самостоятельно принимать решения о необходимости создания рабочих мест исходя из материальных и финансовых возможностей и спроса потребителей
• Количество рабочих мест постоянно меняется в связи с освобождением осуждённых, переводом в другие учреждения, помещением в штрафной изолятор
• Создание рабочих мест по лимиту наполнения объективно невозможно, так как в учреждении отбывают наказание не только трудоспособные осуждённые, но и пенсионеры и иные лица, не подлежащие привлечению к труду

Решение апелляционной инстанции

Апелляционное определение Камчатского краевого суда от 20 февраля 2025 года отменило решение суда первой инстанции в части отказа и удовлетворило требования прокурора:

• Признано незаконным бездействие ИК № 5, выразившееся в непринятии надлежащих мер по созданию рабочих мест для всех трудоспособных осуждённых
• Признано незаконным бездействие УФСИН, выразившееся в непринятии надлежащих мер, направленных на привлечение к труду осуждённых
• Возложены обязанности на ИК № 5 принять меры по созданию рабочих мест и привлечению осуждённых к труду
• Возложены обязанности на УФСИН принять меры по созданию рабочих мест, организовать финансовое обеспечение и обеспечить привлечение трудоспособных осуждённых к труду
• В удовлетворении требования о создании условий для моральной и материальной заинтересованности отказано

Обоснование апелляционного суда:

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, считая, что администрация ИК № 5 обязана привлечь всех трудоспособных осуждённых к труду. Суд признал ошибочным суждение о необходимости организовать рабочие места по числу осуждённых, которые не уклоняются от труда и в соответствии со штатным расписанием, поскольку осуждённые привлекаются к труду не по волеизъявлению, а в соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства.

Решение кассационной инстанции

Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2025 года признало апелляционное определение законным и не усмотрело оснований для его отмены.

Кассационная жалоба в ВС РФ

ИК № 5, УФСИН и ФСИН обратились в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене апелляционного и кассационного определений и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением исправления осуждённых через привлечение их к общественно полезному труду как одному из основных средств исправления, установленному уголовно-исполнительным законодательством
2. Хозяйственной самостоятельностью исправительного учреждения как юридического лица, наделённого правом самостоятельно планировать производственную деятельность с учётом материальных и финансовых возможностей
3. Правами осуждённых на труд и справедливое вознаграждение, предусмотренными трудовым и уголовно-исполнительным законодательством

Ключевой вопрос толкования материального права: Означает ли обязанность исправительного учреждения «обеспечивать привлечение осуждённых к труду» (ст. 13 Закона № 5473-1) абсолютное обязательство создавать рабочие места для каждого трудоспособного осуждённого, или это обязанность осуществлять активные действия по вовлечению в трудовую деятельность в пределах имеющихся возможностей?

Процессуальные особенности:

• Применение ст. 14 КАС РФ (активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании действий и бездействия органов публичной власти)
• Применение ст. 62 КАС РФ (специальное распределение бремени доказывания: орган публичной власти должен доказать законность своих действий/бездействия)
• Применение ст. 227 КАС РФ (суд удовлетворяет иск при установлении несоответствия содержания действий/бездействия нормативным правовым актам)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Предусматривает ли действующее уголовно-исполнительное и смежное законодательство обязанность исправительного учреждения создавать рабочие места по количеству трудоспособных осуждённых, отбывающих наказание в виде лишения свободы?

2. Является ли бездействие исправительного учреждения и органа управления ФСИН незаконным в случае, если численность осуждённых, привлечённых к оплачиваемому труду, меньше численности трудоспособных осуждённых, при условии, что администрация осуществляет активные действия по вовлечению осуждённых в трудовую деятельность в пределах имеющихся материальных и финансовых возможностей?

3. Допустили ли суды апелляционной и кассационной инстанций существенные нарушения норм материального права при толковании обязанности исправительного учреждения «обеспечивать привлечение осуждённых к труду»?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил апелляционное и кассационное определения, восстановив решение суда первой инстанции. Суд установил, что действующее законодательство не предусматривает обязанности исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству трудоспособных осуждённых. Вместе с тем администрация исправительных учреждений должна осуществлять активные действия, направленные на вовлечение осуждённых в трудовую деятельность и их профессиональное обучение. Суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права при толковании соответствующих положений уголовно-исполнительного законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: уголовно-исполнительное законодательство

Статья 9 УИК РФ определяет исправление осуждённых как формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения (ч. 1). Одним из основных средств исправления осуждённых является общественно полезный труд (ч. 2).

Пункт 3 статьи 13 Закона РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» устанавливает, что исправительное учреждение обязано обеспечивать привлечение осуждённых к труду. Верховный Суд толкует эту норму не как абсолютное обязательство создавать рабочие места для каждого трудоспособного осуждённого, а как обязанность осуществлять активные действия по вовлечению в трудовую деятельность.

Пункты 15 и 17 статьи 14 того же закона предоставляют учреждениям, исполняющим наказания, право: - привлекать осуждённых к труду с учётом их трудоспособности и, по возможности, специальности - участвовать в создании и деятельности предприятий любых организационно-правовых форм в интересах развития социальной сферы и привлечения осуждённых к труду

Часть 7 статьи 18 Закона № 5473-1 устанавливает, что учреждения, исполняющие наказания, самостоятельно планируют собственную производственную деятельность и определяют перспективы её развития с учётом необходимости создания достаточного количества рабочих мест для осуждённых, наличия материальных и финансовых возможностей для их дополнительного создания, а также спроса потребителей на производимую продукцию, выполняемые работы и предоставляемые услуги.

Статья 103 УИК РФ устанавливает, что при привлечении осуждённых к труду администрация исправительных учреждений обязана учитывать их пол, возраст, трудоспособность, состояние здоровья и, по возможности, специальность, а также наличие рабочих мест (ч. 1).

Часть 3 статьи 99 УИК РФ предусматривает, что осуждённые, не работающие по независящим от них причинам, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости за счёт государства. Верховный Суд подчёркивает: в настоящее время отсутствует норма, обязывающая предоставить рабочое место каждому трудоспособному осуждённому.

2. Нормативно-техническая база

Свод правил СП 308.1325800.2017 «Исправительные учреждения и центры уголовно-исполнительной системы. Правила проектирования» (утверждён приказом Минстроя РФ от 20 октября 2017 года № 1454/пр) распространяется на проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий исправительных учреждений. Верховный Суд отмечает, что этот акт не ставит размер производственной зоны в зависимость от количества трудоспособных лиц, отбывающих наказание в учреждении.

3. Критический анализ позиции апелляционного суда

Верховный Суд указывает на ошибку апелляционного суда, который считал, что администрация ИК № 5 обязана привлечь всех трудоспособных осуждённых к труду, и отверг довод суда первой инстанции о необходимости организовать рабочие места по числу осуждённых, которые не уклоняются от труда и в соответствии со штатным расписанием.

Верховный Суд согласился с судом первой инстанции в том, что: - Количество рабочих мест постоянно меняется в связи с освобождением осуждённых после отбытия срока наказания, переводом в помещения камерного типа либо в другое исправительное учреждение, водворением в штрафной изолятор, помещением в карантинное отделение - Создание рабочих мест по лимиту наполнения объективно невозможно, так как в учреждении отбывают наказание не только трудоспособные осуждённые, но и пенсионеры и иные лица, не подлежащие привлечению к труду по объективным причинам

4. Позитивная обязанность администрации исправительного учреждения

Вместе с тем Верховный Суд подчеркнул, что администрация исправительных учреждений должна осуществлять активные действия, направленные на: - вовлечение осуждённых в трудовую деятельность - их профессиональное обучение

Это обусловлено исполнением: - установленной законом обязанности трудиться - обязанности возместить вред, причинённый преступлением - одновременно с реализацией трудовых прав, предусмотренных трудовым и уголовно-исполнительным законодательством

5. Фактические данные о деятельности ИК № 5

Из материалов административного дела Верховный Суд установил, что ИК № 5 предпринимает активные действия:

• В центре трудовой адаптации функционирует производство, обеспеченное заказами
• Администрация проводит активные действия по реализации продукции, создаваемой с привлечением труда осуждённых
• В 2023–2024 годах администрацией проводились рабочие встречи с представителями законодательной и исполнительной власти, с субъектами предпринимательской деятельности
• Принято участие в выставочно-ярмарочных мероприятиях
• Заключены и исполнены договоры на выполнение работ (оказание услуг), что привело к значительному повышению трудовой занятости осуждённых
• Утверждена штатная численность обслуживающего персонала в количестве 64 должностей и в центре трудовой адаптации в количестве 105 должностей с учётом потребностей в хозяйственном обслуживании и планирования производственной деятельности
• По освободившимся штатным единицам проводится работа по подбору контингента с учётом специальностей
• Часть осуждённых направлена на профессиональное обучение в федеральное казённое профессиональное образовательное учреждение № 334 ФСИН, что предполагает их последующее привлечение к труду по соответствующим специальностям

6. Процессуальные нормы КАС РФ

Статья 227 КАС РФ устанавливает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет наряду с другими вопросами, указанными в части 9 статьи 226 КАС РФ, соответствует ли их содержание нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, и, установив их несоответствие, удовлетворяет административный иск.

Верховный Суд подчеркнул, что заявленные прокурором требования подлежали удовлетворению в случае установления неисполнения административными ответчиками возложенных на них в соответствии с нормативными правовыми актами полномочий. Однако суд первой инстанции такого несоответствия при рассмотрении административного иска не установил.

7. Критерий оценки бездействия

Верховный Суд применил критерий, вытекающий из ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): орган публичной власти должен доказать законность своих действий/бездействия. Однако в данном случае суд первой инстанции установил, что ответчики осуществляют активные действия по привлечению осуждённых к труду в пределах имеющихся возможностей, что соответствует требованиям законодательства.

8. Существенные нарушения норм материального права

Верховный Суд констатировал, что неправильное применение и толкование судами апелляционной и кассационной инстанций норм материального права привело к ошибочным выводам о бездействии ИК № 5 и УФСИН и к неправомерному возложению на них обязанности принять меры по созданию рабочих мест для всех трудоспособных осуждённых.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда

1. Неверное толкование материального закона: Апелляционный суд толковал обязанность исправительного учреждения «обеспечивать привлечение осуждённых к труду» как абсолютное обязательство создавать рабочие места для каждого трудоспособного осуждённого. Верховный Суд указал, что законодательство не предусматривает такой обязанности, а предусматривает обязанность осуществлять активные действия по вовлечению в трудовую деятельность в пределах имеющихся возможностей.

2. Игнорирование положений ч. 7 ст. 18 Закона № 5473-1: Апелляционный суд не учёл, что учреждения, исполняющие наказания, самостоятельно планируют производственную деятельность с учётом материальных и финансовых возможностей и спроса потребителей.

3. Игнорирование положений ст. 103 УИК РФ: Апелляционный суд не учёл, что при привлечении осуждённых к труду администрация обязана учитывать наличие рабочих мест.

4. Неправильное применение ст. 227 КАС РФ: Апелляционный суд не установил несоответствия содержания бездействия ответчиков нормативным правовым актам, так как ответчики осуществляли активные действия по привлечению осуждённых к труду.

5. Отсутствие оснований для отмены решения суда первой инстанции: Верховный Суд подчеркнул, что при таких данных у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены судебного решения в части.

Ошибки кассационного суда

Кассационный суд не усмотрел оснований для отмены апелляционного определения, однако не провёл самостоятельного анализа соответствия выводов апелляционного суда нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Верховного Суда РФ:

1. Отменены в части удовлетворения административного иска: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 20 февраля 2025 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2025 года

2. Оставлены в силе: - Названные судебные акты в остальной части - Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 31 октября 2024 года (в полном объёме)

Практический результат: Требования прокурора о признании незаконным бездействия ИК № 5 и УФСИН по Камчатскому краю в части непринятия мер по созданию рабочих мест для всех трудоспособных осуждённых не удовлетворены. Требование о создании условий для моральной и материальной заинтересованности осуждённых в результатах труда также не удовлетворено. Требование о признании незаконным бездействия ФСИН оставлено без изменения (отказано в удовлетворении).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение стандарта контроля над деятельностью исправительных учреждений

Определение устанавливает чёткий стандарт судебного контроля над деятельностью исправительных учреждений в сфере привлечения осуждённых к труду. Суды не должны подменять хозяйственное усмотрение администрации исправительного учреждения своим решением о необходимости создания определённого количества рабочих мест. Вместо этого суды должны проверять, осуществляет ли администрация активные действия по вовлечению осуждённых в трудовую деятельность в пределах имеющихся возможностей.

2. Баланс между публичным интересом и хозяйственной самостоятельностью

Определение демонстрирует принцип соразмерности в публичном праве: защита публичного интереса (исправление осуждённых через труд) должна осуществляться без неправомерного вмешательства в хозяйственную деятельность юридического лица. Исправительное учреждение, будучи юридическим лицом, наделено правом самостоятельно планировать производственную деятельность с учётом материальных и финансовых возможностей.

3. Толкование обязанностей органов публичной власти

Определение подтверждает принцип, согласно которому обязанности органов публичной власти должны толковаться в соответствии с буквальным смыслом нормативного акта и не могут быть расширены судом сверх того, что предусмотрено законом. Обязанность «обеспечивать привлечение осуждённых к труду» не означает обязанность создавать рабочие места для каждого трудоспособного осуждённого.

4. Роль прокурора в защите публичных интересов

Определение не отрицает роль прокурора в защите публичных интересов, однако подчеркивает, что прокурор должен предъявлять требования, соответствующие действующему законодательству. Требование о создании рабочих мест для всех трудоспособных осуждённых выходит за пределы полномочий, предусмотренных законом.

5. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к другим категориям споров об оспаривании бездействия органов публичной власти, где требуется разграничение между: