ВС РФ: исправительные учреждения не обязаны создавать рабочие места для всех осужденных

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № 58-КАД25-11-К9; Кассационное определение № 27RS0006-01-2024-003029-41

Дата: 21 января 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Чучунова Н.С., Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец (истец в первой инстанции): Прокурор Хабаровской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях (Хабаровская прокуратура) — орган прокуратуры, наделённый публичными полномочиями по надзору - Административные ответчики: - Федеральное казённое учреждение «Исправительная колония № [номер]» Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Хабаровскому краю (ФКУ ИК) - Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Хабаровскому краю (УФСИН России по Хабаровскому краю) - Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) — органы, наделённые государственными полномочиями

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями. Конкретно — оспаривание бездействия, выразившегося в непринятии мер по организации оплачиваемого труда для трудоспособных осужденных.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Хабаровской прокуратуры оспаривал бездействие администрации исправительной колонии и вышестоящих органов ФСИН, выразившееся в непринятии мер по организации оплачиваемого труда для всех трудоспособных осужденных, отбывающих наказание в ФКУ ИК.

По результатам проверки, проведённой Хабаровской прокуратурой, установлено, что численность осужденных, привлеченных к оплачиваемому труду в центрах трудовой адаптации и осуществляющих хозяйственное обслуживание, была меньше по отношению к численности трудоспособных осужденных, фактически отбывающих наказание в учреждении.

1 апреля 2024 года прокуратура внесла представление об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства и о необходимости создания дополнительных рабочих мест. При неустранении нарушений прокурор обратился в суд с требованием: - признать незаконным бездействие административных ответчиков; - возложить на ФКУ ИК обязанность в течение 12 месяцев создать рабочие места для всех трудоспособных осужденных; - возложить на УФСИН России по Хабаровскому краю обязанность оказать содействие; - возложить на ФСИН России обязанность организовать финансирование при недостаточности средств.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: требовал полного удовлетворения иска — признания незаконным бездействия и возложения обязанности создать рабочие места для всех трудоспособных осужденных в течение 12 месяцев.
• Административные ответчики: возражали, указывая на то, что принимали меры по созданию рабочих мест в пределах имеющихся возможностей.

Решение Хабаровского районного суда от 3 октября 2024 года:

Иск удовлетворён частично: - Признано незаконным бездействие ФКУ ИК и УФСИН России по Хабаровскому краю, выразившееся в непринятии мер по организации оплачиваемого труда для всех трудоспособных лиц. - На ФКУ ИК возложена обязанность в течение 18 месяцев создать рабочие места для всех трудоспособных осужденных. - На ФСИН России возложена обязанность осуществить финансирование в течение 12 месяцев с момента уведомления о недостаточности средств. - На УФСИН России по Хабаровскому краю возложена обязанность довести финансирование до ФКУ ИК.

Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2025 года:

Решение изменено в части: - Срок для ФКУ ИК увеличен с 18 месяцев до 2 лет со дня вступления решения в законную силу. - Срок для ФСИН России сокращен до 1 года со дня вступления решения в законную силу. - В остальной части решение оставлено без изменения.

Апелляционный суд обосновал изменение тем, что обязанность по созданию условий для привлечения к труду возложена на исправительное учреждение в силу закона, и 18 месяцев недостаточно для устранения нарушений.

Кассационное определение Девятого кассационного суда от 16 июля 2025 года:

Судебные акты нижестоящих судов признаны законными и оставлены без изменения. Кассационный суд согласился с выводами о том, что: - осужденные привлекаются к труду не по своему волеизъявлению, а в соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства; - общественно полезный труд — одна из составляющих процесса отбывания наказания; - отсутствие рабочих мест препятствует возмещению ущерба, оказанию материальной помощи семьям и приобретению необходимых предметов.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

ФСИН России и УФСИН России по Хабаровскому краю просили отменить все судебные акты и отказать в удовлетворении требований прокурора. Они возражали против вывода об обязанности создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных, указывали на неисследованность судами всех существенных обстоятельств дела.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и пределами государственных обязательств:

Спор сосредоточен на соотношении между: 1. Публичным интересом — надлежащей организацией труда осужденных как средства их исправления и социальной реабилитации, защитой прав осужденных на труд и доход; 2. Пределами государственных обязательств — вопросом о том, обязаны ли органы уголовно-исполнительной системы создавать рабочие места для всех без исключения трудоспособных осужденных или лишь обеспечивать привлечение к труду в пределах имеющихся возможностей.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — интерпретация норм Уголовно-исполнительного кодекса РФ (ст. 9, 103) и Закона РФ № 5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» (ст. 13, 14, 18). Нижестоящие суды истолковали эти нормы как возлагающие на исправительные учреждения обязанность создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных. ВС РФ пересмотрел это толкование, указав, что законодательство не предусматривает такой абсолютной обязанности.

Процессуальные особенности:

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) — суд обязан выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе проверить доказательства, представленные ответчиком о принятых им мерах.
2. Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ) — в делах об оспаривании действий (бездействия) органов публичной власти распределение бремени доказывания имеет специфику: административный ответчик должен доказать законность своих действий (бездействия).
3. Требование полноты исследования доказательств — суды должны принять во внимание все представленные доказательства и дать им правовую оценку.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Предусматривает ли действующее уголовно-исполнительное законодательство обязанность исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы?

2. Может ли быть признано незаконным бездействие исправительного учреждения в случае, если оно принимает меры по созданию рабочих мест в пределах имеющихся материальных, финансовых и производственных возможностей, но не обеспечивает рабочими местами всех трудоспособных осужденных?

3. Надлежащим ли образом суды первой и апелляционной инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные административными ответчиками о принятых ими мерах по организации труда осужденных, в соответствии с требованиями ст. 14, 62, 180 КАС РФ?

4. Является ли ссылка на федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2030 годы)» достаточным основанием для возложения на исправительные учреждения обязанности создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пересмотрел позицию нижестоящих судов и пришёл к выводу, что действующее уголовно-исполнительное законодательство не предусматривает обязанности исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных. Обязанность ограничивается привлечением осужденных к труду в пределах имеющихся возможностей с учётом их пола, возраста, трудоспособности, состояния здоровья и наличия рабочих мест. Суды первой и апелляционной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, не исследовав в полном объёме доказательства о принятых ответчиками мерах.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые нормы уголовно-исполнительного законодательства

Статья 9 УИК РФ определяет исправление осужденных как формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения (ч. 1). Одним из основных средств исправления является общественно полезный труд (ч. 2).

Однако ВС РФ подчеркнул, что труд — это средство исправления, а не самоцель. Закон не устанавливает количественный критерий обеспеченности рабочими местами.

Пункт 3 части 1 статьи 13 Закона РФ № 5473-1 возлагает на учреждения, исполняющие наказания, обязанность обеспечивать привлечение осужденных к труду. ВС РФ подчеркнул, что формулировка «обеспечивать привлечение» не означает обязанность создавать рабочие места для каждого трудоспособного осужденного.

Статья 103 УИК РФ (часть 1) устанавливает, что при привлечении осужденных к труду администрация обязана учитывать пол, возраст, трудоспособность, состояние здоровья и, по возможности, специальность, а также наличие рабочих мест. Последний критерий — наличие рабочих мест — является ограничивающим фактором, а не обязанностью их создавать в полном объёме.

Пункт 17 статьи 14 Закона РФ № 5473-1 предусматривает, что учреждения, исполняющие наказания, вправе (а не обязаны) участвовать в создании и деятельности предприятий, участвовать в управлении ими в интересах развития социальной сферы и привлечения осужденных к труду. Слово «вправе» указывает на диспозитивность, а не на обязательность.

Часть 7 статьи 18 Закона РФ № 5473-1 гласит, что учреждения самостоятельно планируют собственную производственную деятельность и определяют перспективы её развития с учётом необходимости создания достаточного количества рабочих мест (выделено ВС РФ). Формулировка «достаточного количества» не означает количество, равное числу всех трудоспособных осужденных. Кроме того, планирование должно учитывать наличие материальных и финансовых возможностей и спрос потребителей.

Часть 3 статьи 99 УИК РФ устанавливает, что осужденные, не работающие по не зависящим от них причинам, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости за счёт государства. Это положение подтверждает, что законодатель предусмотрел возможность ситуации, когда осужденные не работают по объективным причинам (отсутствие рабочих мест), и установил социальные гарантии для них.

Вывод ВС РФ: Правовой анализ приведённых норм свидетельствует о том, что они не предусматривают обязанности исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству трудоспособных осужденных, тем более что их количество не является постоянным.

2. Нормативные акты, регулирующие проектирование исправительных учреждений

Свод правил СП 308.1325800.2017 «Исправительные учреждения и центры уголовно-исполнительной системы. Правила проектирования», утверждённый приказом Минстроя РФ от 20 октября 2017 года № 1454/пр, распространяется на проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий исправительных учреждений.

ВС РФ отметил, что этот акт не ставит размер производственной зоны в зависимость от количества трудоспособных лиц, отбывающих наказание в учреждении. Это подтверждает, что даже на уровне проектирования законодатель не предусмотрел абсолютной обязанности обеспечивать рабочими местами всех трудоспособных осужденных.

3. Федеральная целевая программа как основание требований

Нижестоящие суды ссылались на федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2030 годы)», утверждённую постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2018 года № 420.

ВС РФ признал эту ссылку несостоятельной по следующим основаниям: - Одной из задач программы действительно является создание дополнительных рабочих мест для осужденных. - Однако программа имеет длительные сроки реализации и не содержит положений об обеспечении рабочими местами всех трудоспособных осужденных. - Выводы судов о бездействии являются преждевременными с учётом длительности реализации программы. - Кроме того, постановлением Правительства РФ от 20 августа 2025 года № 1240 срок реализации программы продлен до 2035 года, что подтверждает долгосрочный характер задачи.

4. Процессуальные нормы КАС РФ и их нарушение нижестоящими судами

Статья 226 КАС РФ (часть 9) устанавливает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в частности, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Статья 227 КАС РФ предусматривает, что установив несоответствие оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, суд удовлетворяет административный иск.

ВС РФ подчеркнул, что заявленные прокурором требования подлежали удовлетворению в случае установления неисполнения административными ответчиками возложенных на них в соответствии с нормативными правовыми актами полномочий. Однако суды не установили, что такое полномочие (обязанность создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных) возложено законом.

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): Суд обязан выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и принять меры к их установлению. ВС РФ указал, что суды первой и апелляционной инстанций не приняли во внимание представленные УФСИН России по Хабаровскому краю документы, подтверждающие действия исправительного учреждения по обеспечению трудоспособных осужденных рабочими местами:

• государственные контракты от 27 декабря 2023 года и от 15 августа 2024 года на поставку вещевого довольствия для спецконтингента, изготовленного осужденными;
• гражданско-правовые договоры от 5, 9, 16 февраля, от 17 апреля, от 23 мая 2024 года на поставку продукции (металлоконструкции, деревянные бани, изделия из дерева, корпусная мебель, тротуарная плитка, вольеры для животных);
• переписку с руководителями различных органов и организаций, рассылку каталогов продукции, проведение рабочих встреч между администрацией исправительного учреждения и потенциальными потребителями произведённой осужденными продукции и другие мероприятия.

Суды также оставили без проверки и правовой оценки заявку на осуществление профессионального обучения осужденных в федеральных казённых профессиональных образовательных учреждениях № 325, 326, 327, 328, 329 ФСИН в 2024/2025 учебном году.

Статья 62 КАС РФ (бремя доказывания): В делах об оспаривании действий (бездействия) органов публичной власти административный ответчик обязан доказать законность своих действий (бездействия). ВС РФ указал, что административные ответчики представили доказательства принятых ими мер, но суды не дали им надлежащей правовой оценки.

Статья 180 КАС РФ (требования к решению суда): В мотивировочной части решения должны быть указаны установленные судом обстоятельства, доказательства, на которых основаны выводы суда, а также доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства (пункты 1-3 части 4 статьи 180).

ВС РФ отметил, что нижестоящие суды не дали правовой оценки представленным доказательствам о принятых мерах и не объяснили, почему они считают эти меры недостаточными.

5. Постановление Пленума ВС РФ № 23 от 19 декабря 2003 года «О судебном решении»

ВС РФ сослался на пункт 2 этого постановления, согласно которому решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

ВС РФ заключил, что обжалуемые судебные акты приведённым законоположениям и позиции Верховного Суда РФ не соответствуют.

6. Принципы публичного права

Хотя ВС РФ не ссылается в определении на конституционные принципы в явном виде, его позиция отражает принцип законности — суды должны применять только те обязанности, которые прямо предусмотрены законом, а не выводить их из общих целей исправления осужденных.

Также прослеживается принцип соразмерности — обязанность должна быть соразмерна имеющимся у органа возможностям (материальным, финансовым, производственным).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды первой и апелляционной инстанций истолковали нормы УИК РФ и Закона РФ № 5473-1 как возлагающие на исправительные учреждения обязанность создавать рабочие места для всех без исключения трудоспособных осужденных.

Корректное толкование (по ВС РФ): Законодательство возлагает обязанность привлекать осужденных к труду в пределах имеющихся возможностей, но не создавать рабочие места для каждого трудоспособного осужденного. Формулировки «обеспечивать привлечение», «достаточное количество рабочих мест», «по возможности» указывают на диспозитивность и ограниченность обязанности.

2. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не исследовали в полном объёме доказательства, представленные административными ответчиками о принятых ими мерах по организации труда осужденных. Они оставили без проверки: - государственные контракты на поставку продукции, изготовленной осужденными; - гражданско-правовые договоры с потребителями; - переписку с потенциальными заказчиками; - заявку на профессиональное обучение осужденных.

Требование ВС РФ: Суд обязан выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и принять меры к их установлению. Игнорирование представленных доказательств нарушает принцип активной роли суда.

3. Нарушение требований к мотивировке решения (ст. 180 КАС РФ)

Ошибка: Суды не дали правовой оценки представленным доказательствам и не объяснили, почему они считают принятые ответчиками меры недостаточными. Суд первой инстанции указал, что ответчики «не приняли исчерпывающие меры» и «отсутствуют доказательства осуществления эффективных действий», но не проанализировал конкретные документы, подтверждающие принятые меры.

Требование ВС РФ: В мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда, и доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

4. Неправильное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды возложили на административных ответчиков бремя доказывания того, что они приняли все возможные меры по созданию рабочих мест, но затем не дали надлежащей оценки представленным доказательствам. Фактически суды исходили из презумпции виновности ответчиков.

Требование ВС РФ: Административный ответчик должен доказать законность своих действий (бездействия), но суд обязан объективно оценить представленные доказательства.

5. Преждевременность выводов о бездействии

Ошибка: Суды пришли к выводу о незаконном бездействии, не учитывая: - длительные сроки реализации федеральной целевой программы (2018-2030, позже продлено до 2035 года); - отсутствие в программе положений об обеспечении рабочими местами всех трудоспособных осужденных; - постоянно меняющееся количество трудоспособных осужденных в учреждении.

Вывод ВС РФ: Выводы о бездействии являются преждевременными.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Хабаровского районного суда Хабаровского края от 3 октября 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2025 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июля 2025 года

2. Направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Хабаровский районный суд Хабаровского края)

3. Не признаны незаконными действия (бездействие) административных ответчиков в части непринятия мер по организации оплачиваемого труда для всех трудоспособных осужденных, поскольку такая обязанность не предусмотрена законодательством.

Основание: Статьи 327, 329, 330 КАС РФ (кассационное производство в ВС РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий органов публичной власти в отношениях с прокуратурой

Определение ВС РФ