ВС РФ: концессионное соглашение без конкурса — ничтожная сделка, посягающая на публичные интересы

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: А07-38043/2022; Определение СКЭС ВС РФ № 309-ЭС25-1258

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 20 января 2026 г.; полный текст изготовлен 26 января 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Борисова Е.Е., Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец: Заместитель прокурора Республики Башкортостан (защита публичных интересов) - Ответчики: - Администрация муниципального района «Ишимбайский район» Республики Башкортостан (орган местного самоуправления) - Общество с ограниченной ответственностью «Автоматизация СистемыТехнологии» (концессионер) - Муниципальное унитарное предприятие «Ишимбайэлектросети» Республики Башкортостан (собственник имущества) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан; общество с ограниченной ответственностью «Башкирские распределительные электрические сети»

Категория спора: Публично-правовой спор о недействительности концессионного соглашения в отношении муниципального имущества (объектов коммунальной инфраструктуры); спор о защите конкуренции и публичных интересов при распоряжении муниципальной собственностью.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Общество «АСТ» инициировало заключение концессионного соглашения в отношении электросетевого хозяйства муниципального района. Администрация постановлением от 6 апреля 2020 г. приняла решение о возможности заключения соглашения на условиях, предложенных обществом «АСТ», и разместила сообщение на официальном сайте. В период с 7 апреля по 21 мая 2020 г. две иные компании (акционерное общество «Башкирские электрические сети» и общество «Башкирэнерго») подали заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Протоколом от 18 июня 2020 г. заявки этих обществ были признаны не соответствующими требованиям закона. Несмотря на наличие надлежащих заявок иных лиц, Администрация и общество «АСТ» 3 августа 2020 г. заключили концессионное соглашение № ИШИ-АСТ-03/08/20-03 на срок до 30 июня 2070 г. без проведения конкурсных процедур. По условиям соглашения концессионер обязался реконструировать и модернизировать имущество, осуществлять электроснабжение, эксплуатировать и содержать объекты. Администрация постановлением от 1 октября 2020 г. № 1578-П изъяла имущество у муниципального унитарного предприятия (рыночная стоимость 687,8 млн руб.), а постановлением от 5 октября 2020 г. № 1608-П передала его обществу «АСТ» (1487 объектов). УФАС по Республике Башкортостан выдала Администрации предупреждение от 24 июля 2020 г. о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и потребовала расторжения соглашения. Впоследствии УФАС решением от 7 июля 2021 г. признала Администрацию нарушившей антимонопольное законодательство. Прокурор в декабре 2022 г. обратился в арбитражный суд с иском о признании концессионного соглашения и сделки по передаче имущества ничтожными.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Арбитражный суд Республики Башкортостан, решение от 18 апреля 2024 г.): Отказал в иске прокурора, исходя из того, что концессионное соглашение является оспоримой сделкой (а не ничтожной), и прокурор пропустил годичный срок исковой давности по пункту 2 статьи 181 ГК РФ. Суд также указал на отсутствие прямого указания закона на ничтожность такой сделки и на то, что факт неправомерного отклонения заявки общества «Башкирэнерго» установлен судебными актами уже после заключения соглашения, которое несколько лет исполняется сторонами.

Апелляционная инстанция (Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, постановление от 18 июля 2024 г.): Оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о квалификации сделки как оспоримой и о пропуске исковой давности.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Уральского округа, постановление от 5 декабря 2024 г.): Согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Процедура передачи в СКЭС

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в ВС РФ с кассационным представлением, ссылаясь на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права. Судья ВС РФ определением от 29 апреля 2025 г. отказал в передаче представления для рассмотрения в судебном заседании. Заместитель Председателя ВС РФ — председатель СКЭС Иваненко Ю.Г. определением от 26 ноября 2025 г. отменил это определение и передал представление вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на конфликте между двумя подходами к квалификации концессионного соглашения, заключенного органом местного самоуправления в нарушение требований законодательства о концессионных соглашениях и защите конкуренции:

1. Позиция судов первой, апелляционной и кассационной инстанций: Концессионное соглашение, несмотря на нарушение процедурных требований Закона № 115-ФЗ и Закона № 135-ФЗ, является оспоримой сделкой (а не ничтожной), поскольку в законе отсутствует прямое указание на ничтожность. К требованию о признании такой сделки недействительной применяется годичный срок исковой давности по пункту 2 статьи 181 ГК РФ, который прокурор пропустил. Факт исполнения соглашения несколько лет и установление нарушений антимонопольного законодательства уже после заключения соглашения не влияют на его действительность.

2. Позиция прокурора и СКЭС: Концессионное соглашение, заключенное в нарушение императивных требований Законов № 115-ФЗ и № 135-ФЗ о проведении конкурсных процедур при наличии надлежащих заявок иных лиц, посягает на публичные интересы (эффективное использование муниципального имущества, развитие конкуренции, защита интересов неопределенного круга лиц — потребителей коммунальных услуг) и должно быть квалифицировано как ничтожная сделка на основании пункта 2 статьи 168 ГК РФ. Исковая давность к ничтожным сделкам не применяется.

Принципиальное значение дела: Определение содержит развернутое толкование критериев разграничения между оспоримыми и ничтожными сделками в контексте распоряжения муниципальной собственностью, особенно в сфере коммунальной инфраструктуры. Дело затрагивает фундаментальные вопросы о роли конкурентных процедур при заключении концессионных соглашений, о защите публичных интересов при использовании государственной и муниципальной собственности, о взаимодействии гражданского права и антимонопольного законодательства. Отсутствие единообразной практики в квалификации таких сделок создает риск обхода законодательства органами власти.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Является ли концессионное соглашение, заключенное органом местного самоуправления в нарушение императивных требований Федерального закона № 115-ФЗ о проведении конкурсных процедур (при наличии надлежащих заявок иных лиц) и Федерального закона № 135-ФЗ о защите конкуренции, ничтожной сделкой, посягающей на публичные интересы (в смысле пункта 2 статьи 168 ГК РФ), или оспоримой сделкой (в смысле пункта 1 статьи 168 ГК РФ)?

2. Производный вопрос: Применяется ли к требованию прокурора о признании такой сделки недействительной годичный срок исковой давности по пункту 2 статьи 181 ГК РФ, или исковая давность не применяется в силу ничтожности сделки?

3. Процессуальный вопрос: Должны ли суды при рассмотрении иска прокурора о признании недействительной сделки, совершенной органом местного самоуправления, всесторонне исследовать обстоятельства нарушения требований законодательства о концессионных соглашениях и защите конкуренции, даже если эти нарушения установлены в отдельных административных и судебных производствах?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Концессионное соглашение, заключенное органом местного самоуправления в нарушение прямого законодательного запрета на заключение такого соглашения без проведения конкурсных процедур (при наличии надлежащих заявок иных лиц), является ничтожной сделкой на основании пункта 2 статьи 168 ГК РФ, поскольку оно посягает на публичные интересы, определяемые целями законодательного регулирования в сфере концессионных соглашений и защиты конкуренции. К ничтожным сделкам исковая давность не применяется. Суды при рассмотрении иска прокурора обязаны всесторонне исследовать доказательства нарушения требований законодательства, независимо от того, установлены ли эти нарушения в других производствах.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база разграничения оспоримых и ничтожных сделок

Статьи 166, 168 ГК РФ как основание квалификации. В соответствии с пунктом 1 статьи 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Пункт 2 статьи 168 ГК РФ устанавливает, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Таким образом, критерий разграничения — наличие посягательства на публичные интересы или права третьих лиц при нарушении требований закона. Отсутствие прямого указания в законе на ничтожность сделки не препятствует её квалификации как ничтожной, если она посягает на публичные интересы.

2. Толкование понятия «публичные интересы» в контексте концессионных соглашений

Постановление Пленума ВС РФ № 25 от 23 июня 2015 г. как источник толкования. СКЭС ссылается на пункт 74 постановления Пленума ВС РФ № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которому договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.

Пункт 75 того же постановления раскрывает содержание публичных интересов: под публичными интересами следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Содержание конкретных публичных интересов в сфере концессионных соглашений. СКЭС указывает, что содержание конкретных публичных интересов может быть сформулировано путем перечисления целей законодательного регулирования той или иной сферы общественных отношений. Применительно к концессионным соглашениям в отношении объектов коммунальной инфраструктуры публичные интересы включают:

• привлечение инвестиций в имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности;
• обеспечение эффективного использования такого имущества;
• эффективное, бесперебойное снабжение потребителей (неопределенного круга лиц) ресурсами жизнеобеспечения;
• развитие добросовестной конкуренции на территории муниципального образования;
• поступление доходов в бюджет от использования муниципального имущества;
• повышение качества предоставляемых населению услуг.

3. Правовая природа концессионного соглашения и роль конкурентных процедур

Статьи 1, 3, 4, 13, 37 Закона № 115-ФЗ как нормативная основа. Согласно части 1 статьи 1 Закона № 115-ФЗ целями закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

По концессионному соглашению (часть 1 статьи 3 Закона № 115-ФЗ) концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать имущество, право собственности на которое принадлежит концеденту, осуществлять деятельность с использованием объекта, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом на установленный срок.

Объектами концессионного соглашения являются, в том числе, объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии (пункт 10 части 1 статьи 4 Закона № 115-ФЗ).

По общему правилу (часть 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ) концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного Закона. Статья 37 предусматривает возможность заключения концессионного соглашения по инициативе лиц, отвечающих установленным требованиям, но при соблюдении определенной процедуры.

Согласно части 4.9 статьи 37 Закона № 115-ФЗ в случае, если в сорокапятидневный срок с момента размещения предложения о заключении концессионного соглашения поступили заявки о готовности к участию в конкурсе от иных лиц, уполномоченный орган обязан разместить данную информацию на официальном сайте; в этом случае заключение концессионного соглашения осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном данным Законом.

Таким образом, конкурентная процедура на право заключения концессионного соглашения проводится в случаях, когда итоги процедуры информирования подтвердили наличие нескольких субъектов, действительно заинтересованных в заключении концессионного соглашения на предложенных условиях и способных к его реальному исполнению, что соответствует целям регулирования данных отношений.

4. Конкурентные процедуры как элемент защиты публичных интересов

Постановление КС РФ от 23 декабря 2022 г. № 57-П о роли торгов. СКЭС ссылается на позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой торги — специфический способ совершения сделки посредством проведения конкурса или аукциона. Использование в определенных случаях конкурентных процедур отбора контрагентов является общемировой практикой и обусловлено: необходимостью удовлетворить интерес заказчика в заключении договора на лучших для него условиях и с лучшим контрагентом; задачами защиты конкуренции; целью профилактики коррупционных правонарушений.

Конститутивным элементом торгов служит состязательность, конкурентная борьба. Целью торгов как юридической процедуры является выявление претендента на заключение договора, который способен предложить наиболее приемлемую цену (при проведении аукциона) или лучшие условия договора (при проведении конкурса) и тем самым наиболее полно удовлетворить интересы как организатора торгов, так и победителя, а в некоторых случаях и третьих лиц.

Несоблюдение императивных требований Законов № 135-ФЗ и 115-ФЗ относительно правил проведения торгов на право заключения договора аренды либо концессионного соглашения в отношении муниципального имущества приводит к ограничению доступа к участию в торгах иных претендентов, чем нарушаются принципы конкурентности торгов и тем самым не обеспечиваются права публичного собственника имущества на его максимально эффективное использование.

5. Антимонопольное законодательство как источник публичного интереса

Часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и КС РФ о защите конкуренции. Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и (или) действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 декабря 2022 г. № 57-П указал, что запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия к лицам, нарушающим антимонопольное законодательство, что вытекает из статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации (согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц) и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Законодатель, регулируя эту сферу общественных отношений, может и должен предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности.

6. Полномочия органов местного самоуправления при распоряжении муниципальной собственностью

Законы № 131-ФЗ и № 33-ФЗ о местном самоуправлении. Согласно положениям статей 2, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей до 19 июня 2025 г.) к полномочиям органов местного самоуправления относится решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, в том числе организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.

Указанные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (части 2 и 3 статьи 51 Закона № 131-ФЗ). Аналогичные положения предусмотрены в Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», вступившем в законную силу с 19 июня 2025 г.

Порядок и правила предоставления в пользование муниципального имущества регламентируются специальными законами, в том числе Законом № 135-ФЗ, согласно которому по общему правилу предоставление такого имущества может быть осуществлено по результатам проведения конкурсов или аукционов, и Законом № 115-ФЗ.

Администрация, осуществляющая полномочия собственника в отношении муниципального имущества, должна распоряжаться муниципальным имуществом в соответствии с требованиями действующего законодательства при соблюдении публичных интересов.

7. Квалификация спорного соглашения как ничтожной сделки

Применение критериев пункта 2 статьи 168 ГК РФ к фактам дела. СКЭС устанавливает, что заключение концессионного соглашения с нарушением прямого законодательного запрета в отсутствие конкурентных процедур посягает на публичный интерес, поскольку специфика концессионного соглашения состоит в привлечении инвестиций в имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в том числе объекты коммунальной инфраструктуры, эксплуатация которых направлена на эффективное, бесперебойное снабжение потребителей (неопределенного круга лиц) ресурсами жизнеобеспечения (часть 1 статьи 1 Закона № 115-ФЗ) и лишает соответствующее муниципальное образование возможности передачи соответствующего имущества на более выгодных для публичных нужд условиях.

Иной подход допускал бы заключение концессионного соглашения в обход норм Закона № 115-ФЗ (статья 10 ГК РФ). Статья 10 ГК РФ запрещает осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Кроме того, из положений Закона № 115-ФЗ не следует, что концессионное соглашение, заключенное с нарушением требований данного Закона, является оспоримой сделкой, следовательно, такое соглашение может быть признано ничтожным на основании пункта 2 статьи 168 ГК РФ при наличии совокупности условий, предусмотренных в этом пункте.

8. Право прокурора на предъявление иска и защита публичных интересов

Часть 1 статьи 52 АПК РФ о полномочиях прокурора. Согласно части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

По смыслу приведенной нормы указанное право предоставлено прокурору в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов, в том числе в целях соблюдения законности и правопорядка субъектами гражданских правоотношений при использовании ими бюджетных средств, недопущения заключения договоров в отношении объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в обход требований закона.

9. Исковая давность и ничтожные сделки

СКЭС указывает, что от правильной квалификации сделки как оспоримой или ничтожной зависит разрешение вопроса о применении исковой давности по заявлению ответчика. К ничтожным сделкам исковая давность не применяется, в то время как к оспоримым сделкам применяется годичный срок исковой давности по пункту 2 статьи 181 ГК РФ.

**Ссылка судов на то, что концессионное со