ВС подтвердил, что нормы служебной этики прокурора не ограничивают право на обращение

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ26-238

Дата решения: 30 июня 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (судья-докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.

Стороны: - Административный истец: Довбун Валерий Александрович (гражданин, прокурорский работник, в отношении которого проведена служебная проверка) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации (орган, издавший оспариваемый нормативный правовой акт) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль). Административный истец оспаривает абзац третий пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации, утверждённого приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2010 г. № 114.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Довбун В.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца третьего пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нём нормативное регулирование во взаимосвязи с пунктами 3.3, 4.3 и 5.2 указанного кодекса допускает квалификацию следующих действий как угроз, давления, вмешательства, провоцирования конфликта либо нарушения Кодекса этики:

• законного обращения, жалобы, заявления, ходатайства;
• требования рассмотреть обращение;
• критики бездействия должностного лица;
• сообщения о намерении обратиться в суд, вышестоящий государственный орган или иной уполномоченный орган.

Позиция административного истца:

По мнению Довбуна В.А., оспариваемое положение содержит слова и словосочетания, позволяющие квалифицировать сообщение прокурорского работника о намерении обратиться с жалобой на действия (бездействие) должностного лица, инициировать проверку или обратиться в суд как угрозу, конфликтогенную реплику либо высказывание, способное нанести ущерб авторитету прокуратуры. Административный истец утверждал, что такое сообщение по своему смыслу представляет собой реализацию права на обращение и обжалование, а не нарушение служебной этики.

В обоснование требования административный истец ссылался на: - статьи 33, 45, 46 Конституции Российской Федерации (право на обращение, право на судебную защиту); - статьи 123–125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; - статьи 10, 40⁴ Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; - утверждал, что оспариваемое положение нарушает его права и законные интересы как лица, в отношении которого проведена служебная проверка.

Позиция административного ответчика:

Генеральная прокуратура Российской Федерации в письменных возражениях указала, что Приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Позиция заинтересованного лица:

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указало на то, что государственная регистрация актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации законодательством не предусмотрена.

Процессуальная история:

Административный истец в судебное заседание не явился, надлежащим образом извещён о времени и месте рассмотрения дела. Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцова Е.А. просила отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда:

Верховный Суд Российской Федерации отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между двумя группами конституционных и законодательных требований:

С одной стороны — права гражданина на обращение, судебную защиту и обжалование действий должностных лиц (статьи 33, 45, 46 Конституции РФ), которые должны быть реализованы без ограничений и препятствий.

С другой стороны — особые требования к служебному поведению государственного служащего (в данном случае — прокурорского работника), включая обязанность соблюдать нормы служебной и профессиональной этики, не допускать публичных высказываний, способных нанести ущерб авторитету органов власти, и воздерживаться от конфликтных ситуаций.

Материально-правовая проблема: Может ли норма служебной этики, запрещающая угрозы, оскорбительные выражения и действия, провоцирующие конфликты, быть применена к законному обращению прокурорского работника с жалобой или заявлением в органы власти или суд? Не является ли такое применение чрезмерным ограничением конституционных прав?

Процессуальная проблема: В рамках абстрактного нормоконтроля (проверки нормативного правового акта на соответствие актам большей юридической силы) суд должен оценить, содержит ли оспариваемая норма неопределённые, расширительно применяемые формулировки, которые могут привести к нарушению конституционных прав граждан.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац третий пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации (в части указания на недопустимость угроз, оскорбительных выражений, реплик или действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих конфликты) статьям 33, 45, 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующим право на обращение и судебную защиту?

2. Допускает ли оспариваемое положение неопределённое и расширительное применение, при котором законное обращение, жалоба, заявление или сообщение о намерении обратиться в суд могут быть квалифицированы как угроза, давление или провоцирование конфликта без установления самостоятельных признаков недобросовестного либо противоправного поведения?

3. Ограничивает ли оспариваемая норма право прокурорского работника на обращение в уполномоченные органы и защиту своих прав всеми доступными и не запрещёнными законом способами?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации отклонил требование административного истца, признав, что оспариваемое положение Кодекса этики не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Суд установил, что оспариваемая норма определяет общие правила поведения прокурорских работников в служебной и внеслужебной деятельности, не регулирует и не подменяет установленный федеральным законодателем порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, а также не ограничивает право на обращение в уполномоченные органы. Суд подчеркнул, что реализация прав не может быть безграничной и должна осуществляться в соответствии с предъявляемыми к государственному служащему требованиями служебной и профессиональной этики.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Генерального прокурора на издание оспариваемого акта

Верховный Суд установил, что Приказ издан в пределах предоставленных Генеральному прокурору полномочий. Согласно пункту 1 статьи 17 Закона о прокуратуре (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1), Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации и издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Приказ издан в целях установления правил поведения и норм служебной этики прокурорского работника в профессиональной и внеслужебной деятельности — что входит в предмет регулирования, предусмотренный федеральным законом.

2. Соблюдение процедуры принятия и опубликования нормативного акта

Суд отметил, что на дату принятия Кодекса этики действовал приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10, предусматривающий, что организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, публикуются в журнале «Законность» (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

Приказ опубликован в установленном законом порядке в журнале «Законность» № 6, 2010 г., приложения размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в справочных системах правовой информации, а также опубликованы в журнале «Законность» № 6, 2021 г.

Суд указал, что эти обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № АКПИ21-254 и не оспариваются административным истцом.

3. Соответствие оспариваемой нормы федеральному законодательству о государственной гражданской службе и противодействии коррупции

Верховный Суд установил, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. На прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные:

• Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
• Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (статьи 17, 18, 20, 20¹).

Согласно пункту 10 части 1 статьи 17 и пункту 13 статьи 18 Закона о государственной гражданской службе, для государственного гражданского служащего установлен запрет: - допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности; - допускать конфликтные ситуации, способные нанести ущерб репутации государственного гражданского служащего или авторитету государственного органа.

4. Применение Общих принципов служебного поведения государственных служащих

На прокурорских работников распространяются Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утверждённые Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885. Подпунктами «и» и «п» пункта 2 этого Указа установлено, что государственные служащие обязаны: - соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; - воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего.

5. Анализ содержания оспариваемой нормы и её соотношения с конституционными правами

Верховный Суд провёл детальный анализ оспариваемого положения в контексте других норм Кодекса этики:

Абзац третий пункта 3.1 устанавливает недопустимость угроз, оскорбительных выражений, реплик или действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих конфликты между коллегами и их противоправное поведение.

Пункт 3.3 запрещает оказание воздействия на своих коллег в целях принятия желаемого для прокурорского работника или иных лиц противозаконного и (или) необоснованного решения.

Пункт 4.3 устанавливает, что во внеслужебной деятельности прокурорский работник не допускает использования своего служебного положения для оказания влияния на деятельность любых органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих, граждан, других прокурорских работников при решении вопросов личного характера и получения преимуществ как для себя, так и в интересах иных лиц.

Пункт 5.2 устанавливает, что нарушение прокурорским работником норм Кодекса этики, выразившееся в совершении проступка, порочащего честь прокурорского работника, является основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности.

Суд пришёл к выводу, что абзац третий пункта 3.1 Кодекса этики во взаимосвязи с пунктами 3.3, 4.3 и 5.2 в полной мере корреспондирует приведённым положениям законодательства и, вопреки утверждениям административного истца, не допускает неопределённого и расширительного применения.

6. Оценка формулировок оспариваемой нормы

Суд установил, что указание в оспариваемом положении на недопустимость во взаимоотношениях между прокурорскими работниками «угроз», «реплик» или «действий, препятствующих нормальному общению» и «провоцирующих конфликты» нельзя признать избыточным, выходящим за рамки профессиональной этики и делового общения, а также требований, предъявляемых федеральным законодательством к служебному поведению государственных служащих.

7. Принцип ограниченности прав и соразмерности

Суд подчеркнул принципиальное положение: реализация принадлежащих административному истцу прав не может быть безграничной, в частности осуществляться вразрез с предъявляемыми к нему как прокурорскому работнику особыми требованиями через нарушение норм служебной, профессиональной этики и правил делового общения.

Суд отметил, что присутствие прокурорского работника в информационном пространстве не должно наносить ущерб его деловой репутации и авторитету органов прокуратуры. При коммуникации с иными лицами этика требует от него исключить грубость, нецензурную речь, пренебрежительное и заносчивое отношение к людям, оскорбительные высказывания.

8. Разграничение предметов правового регулирования

Суд установил, что оспариваемое положение Кодекса этики не регулирует и не подменяет установленный федеральным законодателем порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры, а также обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц органов дознания, следствия, прокурора и суда в рамках уголовного судопроизводства.

Следовательно, оспариваемая норма не ограничивает право Довбуна В.А. на обращение в уполномоченные органы и защиту своих прав всеми доступными и не запрещёнными законом способами.

9. Оценка доводов административного истца о неконституционности

Суд признал, что довод административного истца о неконституционности оспариваемого положения Кодекса этики безоснователен.

Суд также указал, что утверждение административного истца о несоответствии оспариваемой нормы статьям 123–125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и статьям 10, 40⁴ Закона о прокуратуре ошибочно, поскольку в силу различия предметов правового регулирования оспариваемая норма на соответствие указанным положениям законодательства проверена быть не может.

10. Исключение из предмета рассмотрения конкретной служебной проверки

Суд отметил, что результаты конкретной служебной проверки в отношении административного истца не подлежат оценке в настоящем административном деле в рамках абстрактного нормоконтроля и могут быть оспорены в ином судебном порядке.

11. Применение норм КАС РФ о нормоконтроле

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим не подлежит удовлетворению, если оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле отсутствуют ошибки нижестоящих судов, поскольку дело рассматривалось в первой инстанции Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции по административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим (абстрактный нормоконтроль в соответствии с главой 21 КАС РФ).

Однако можно выделить ошибки в позиции административного истца:

1. Неверное толкование материального закона

Административный истец ошибочно полагал, что норма служебной этики, запрещающая угрозы и конфликтогенные действия, может быть применена к законному обращению с жалобой или заявлением. Верховный Суд установил, что оспариваемая норма не регулирует порядок рассмотрения обращений и не ограничивает право на обращение. Норма регулирует исключительно форму и манеру осуществления этого права — требуя соблюдения норм служебной и профессиональной этики.

2. Игнорирование специального статуса государственного служащего

Административный истец не учитывал, что прокурорский работник — это государственный служащий, на которого распространяются специальные требования служебного поведения, установленные Законом о государственной гражданской службе и Указом Президента о принципах служебного поведения. Эти требования не являются ограничением конституционных прав, а представляют собой условие осуществления государственной службы.

3. Неправильное применение принципа пропорциональности

Административный истец утверждал, что оспариваемая норма чрезмерно ограничивает его права. Однако Верховный Суд установил, что реализация прав не может быть безграничной и должна осуществляться в соответствии с требованиями служебной этики. Это не является чрезмерным ограничением, а представляет собой соразмерное балансирование между правами индивида и интересами государственной службы.

4. Неправильное разграничение предметов правового регулирования

Административный истец ошибочно полагал, что норма служебной этики должна проверяться на соответствие нормам уголовно-процессуального законодательства и специальным положениям Закона о прокуратуре, регулирующим порядок рассмотрения обращений. Верховный Суд справедливо указал, что в силу различия предметов правового регулирования такая проверка невозможна. Норма служебной этики регулирует поведение государственного служащего, а не процедуру рассмотрения обращений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда Российской Федерации по делу № АКПИ26-238 представляет собой важный прецедент в области защиты норм служебной этики государственных служащих и балансирования между конституционными правами граждан и требованиями государственной службы.

Суд установил, что норма служебной этики, запрещающая угрозы, оскорбительные выражения и конфликтогенные действия, не противоречит конституционным правам на обращение и судебную защиту, поскольку:

1. Она не регулирует порядок рассмотрения обращений и не ограничивает право на обращение;
2. Она регулирует исключительно форму и манеру осуществления этого права;
3. Она соответствует требованиям федерального законодательства о государственной гражданской службе и противодействии коррупции;
4. Она не допускает неопределённого и расширительного применения;
5. Реализация прав государственного служащего не может быть безграничной и должна осуществляться в соответствии с требованиями служебной этики.

Решение подтверждает принцип, согласно которому государственные служащие, осуществляя свои конституционные права, должны соблюдать особые требования служебного поведения, установленные федеральным законодательством и нормативными актами органов государственной власти.