ВС: включение дома в перечень исторически ценных объектов не нарушает право собственности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение Верховного Суда Российской Федерации по делу № АКПИ26-184 от 21 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному делу)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (судья-докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Лукина Лариса Викторовна (гражданин Российской Федерации, собственник жилого дома) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации - Заинтересованные лица: Министерство юстиции Российской Федерации; Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта) — оспаривание приказа федерального органа исполнительной власти в части, касающейся включения объекта недвижимого имущества в перечень исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения федерального значения.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Лукина Л.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими: - строки 868 таблицы раздела I приложения № 2 к приказу Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2024 г. № 1055 (далее — Приказ); - приложений № 3 и 5 к Приказу в той части, в которой они отражают в графических описаниях наличие исторически ценного градоформирующего объекта по адресу расположения её дома.

Обоснование требований истца

Административный истец указала, что: 1. Ей на праве общей долевой собственности принадлежит двухэтажный жилой дом, расположенный в городе Томск, который согласно приложению № 5 к Приказу входит в границы исторического поселения федерального значения и отнесён к зоне Р-3 (территории со смешанной традиционной, преимущественно деревянной двухэтажной застройкой начала XX в.). 2. Спорный объект не может рассматриваться как исторически ценный градоформирующий объект, поскольку не обладает самостоятельной историко-градостроительной ценностью и не участвует в формировании исторически ценной застройки. 3. Нарушен пункт 4 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), так как в отношении спорного объекта не проводились необходимые исследования для определения его статуса. 4. Объект включён в перечень исторически ценных градоформирующих объектов произвольно. 5. Оспариваемый Приказ ограничивает её права собственника, определяя невозможность реализации иных правомочий собственника, кроме реконструкции.

Позиции сторон в судебном заседании

Административный ответчик (Минкультуры России) и заинтересованные лица (Минюст России, Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области) в письменных возражениях и отзывах указали, что: - Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий; - соблюдены требования, предъявляемые к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию; - оспариваемая часть Приказа соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; - не нарушены права и законные интересы административного истца.

Представитель административного истца Мережкина С.А. поддержала заявленное требование и просила его удовлетворить.

Представитель административного ответчика Осипенко А.А. поддержала позицию, изложенную в письменных возражениях, и просила отказать в удовлетворении требования.

Председатель Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области Перетягина Е.В. полагала, что административный иск не подлежит удовлетворению.

Минюст России не направил своих представителей в судебное заседание и ходатайствовал о рассмотрении дела в их отсутствие.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А. полагал, что административный иск не подлежит удовлетворению.

Решение Верховного Суда РФ

Верховный Суд Российской Федерации не нашёл оснований для удовлетворения заявленных требований и отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между публичным интересом в сохранении культурного наследия и частными правами собственника недвижимого имущества. Конкретно:

1. Конфликт публичного и частного интересов: Включение жилого дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения федерального значения ограничивает правомочия собственника по распоряжению имуществом (в частности, возможность сноса), но служит целям государственной охраны объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений.

2. Толкование материальных норм публичного права: Требуется уяснение содержания понятия «исторически ценный градоформирующий объект» в контексте статей 59–60 Закона об объектах культурного наследия, а также соотношение между: - объектами культурного наследия, включёнными в реестр (памятники, ансамбли, достопримечательные места); - выявленными объектами культурного наследия; - объектами, составляющими предмет охраны исторического поселения (в том числе исторически ценными градоформирующими объектами).

3. Процессуальные особенности: Дело рассматривается в порядке КАС РФ (глава 21), что предполагает: - активную роль суда в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта актам большей юридической силы (ст. 14 КАС); - специальное распределение бремени доказывания: орган, издавший нормативный акт, обязан доказать его соответствие законодательству (ст. 62 КАС); - оценку доказательств по внутреннему убеждению суда (ст. 84 КАС).

4. Вопрос о надлежащем обосновании включения объекта: Истец утверждает, что включение объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов произведено без надлежащих исследований, предусмотренных пункт 4 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли включение деревянного двухэтажного жилого дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения федерального значения город Томск требованиям пункта 4 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, предусматривающим, что объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, отображаются в историко-культурном опорном плане на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований?

2. Может ли объект капитального строительства, имеющий высокий процент физического износа, быть отнесён к исторически ценным градоформирующим объектам в соответствии с Законом об объектах культурного наследия?

3. Нарушает ли включение объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов право собственности административного истца, установленное Гражданским кодексом Российской Федерации?

4. Соблюдены ли процедурные требования при издании Приказа, включая требования к общественному обсуждению проекта нормативного правового акта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации исходит из того, что Закон об объектах культурного наследия направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия является приоритетной задачей органов государственной власти. Включение объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения федерального значения не является произвольным, если оно основано на надлежащей научно-проектной документации, разработанной в соответствии с установленным порядком, и не ограничивает право собственности в смысле его полного лишения, а лишь определяет особый режим использования имущества в целях сохранения культурного наследия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Компетенция Министерства культуры Российской Федерации

Согласно подпункту 31 пункта 1 статьи 9 и пункту 6 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации, предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

В соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, Минкультуры России является таким органом и на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты по данным вопросам (пункт 1, подпункты 5.2, 5.3.21 пункта 5 Положения).

Вывод: Минкультуры России действовала в пределах своей компетенции при издании Приказа.

1.2. Определение понятия «исторически ценный градоформирующий объект»

Согласно пункту 2 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, предмет охраны исторического поселения включает исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединённые в том числе: - масштабом; - объёмом; - структурой; - стилем; - конструктивными материалами; - цветовым решением; - декоративными элементами.

Предмет охраны также включает: - планировочную структуру, включая её элементы; - объёмно-пространственную структуру; - композицию и силуэт застройки (соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов); - соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озеленёнными); - композиционно-видовые связи (панорамы); - соотношение природного и созданного человеком окружения (пункты 2, 3 статьи 59).

Вывод: Исторически ценный градоформирующий объект — это не обязательно объект, обладающий самостоятельной историко-культурной ценностью, а объект, который в совокупности с другими зданиями и сооружениями формирует историческую застройку и объединён с ними указанными характеристиками.

1.3. Требование об исследованиях (пункт 4 статьи 59)

Согласно пункту 4 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, объекты культурного наследия, включённые в реестр, выявленные объекты культурного наследия, объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, границы зон охраны, границы территорий, границы территории исторического поселения, точки основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований.

В данном деле научно-проектная документация выполнена федеральным государственным унитарным предприятием «Центральные научно-реставрационные мастерские», корректировка осуществлена в 2020–2023 гг. с учётом замечаний секции градостроительного регулирования в исторических поселениях Научно-методического совета по культурному наследию при Минкультуры России (от 16 января 2020 г., 17 мая и 25 августа 2022 г.).

Согласно историко-культурному опорному плану, деревянный двухэтажный дом административного истца отображён под номером 1402 и расположен в историческом районе «Воскресенская гора», отнесённом к ценным элементам исторической планировки.

Из раздела III «Итоговая часть» документации следует, что охране подлежат исторически ценные градоформирующие объекты, датированные XIX — началом XX в., — здания и сооружения (каменные и деревянные).

Вывод: Требование пункта 4 статьи 59 о проведении исследований соблюдено. Спорный объект включён в историко-культурный опорный план на основе надлежащих исследований.

1.4. Отсутствие запрета на включение объектов с высоким процентом физического износа

Верховный Суд прямо указывает: «Вопреки доводам административного истца в жилищном и градостроительном законодательстве и законодательстве об охране объектов культурного наследия запрет на отнесение объектов капитального строительства, имеющих высокий процент физического износа, к исторически ценным градоформирующим объектам отсутствует».

Более того, Закон об объектах культурного наследия закрепляет гарантии сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана является приоритетной задачей органов государственной власти (преамбула Закона).

Вывод: Физическое состояние объекта не является препятствием для его включения в перечень исторически ценных градоформирующих объектов.

1.5. Соотношение с правом собственности

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 444-О, к издержкам по содержанию имущества в контексте статьи 210 ГК РФ отнесены расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии (капитальный и текущий ремонт, страхование, регистрация, охрана и т.д.) и выполнения других требований, исходящих от уполномоченных законом органов государства и местного самоуправления (по техническому, санитарному осмотру и т.п.).

Вывод: Включение объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов не ограничивает право собственности в смысле его полного лишения. Собственник по-прежнему может осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, но в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия. Требование об особом режиме использования имущества входит в содержание обязанности собственника по содержанию имущества.

1.6. Специальный режим использования в историческом поселении

Согласно пункту 1 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия, градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включённых в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

В целях обеспечения сохранности градостроительная деятельность в историческом поселении подлежит особому регулированию в соответствии с Законом об объектах культурного наследия, Градостроительным кодексом Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 60).

Согласно части 5 статьи 36 ГрК РФ, применительно к территориям исторических поселений градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с Законом об объектах культурного наследия.

Особое регулирование включает разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учётом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок (подпункты 3, 4 пункта 3, пункт 4 статьи 60).

Вывод: Специальный режим использования имущества в историческом поселении установлен законом и является обоснованным ограничением права собственности в целях сохранения культурного наследия.

1.7. Баланс публичных и частных интересов

Разделом II приложения № 4 к Приказу, устанавливающим требования к исторически ценным градоформирующим объектам, отнесённым к зонам Р-2 и Р-3, для существующих исторически ценных градоформирующих объектов малоэтажной застройки (1–2 этажа) разрешается реконструкция с увеличением процента застройки вглубь участка (увеличение объёма здания за счёт пристройки не более чем на половину исходного размера с обязательным сохранением высотных отметок и угла наклона крыши) в пределах установленного показателя максимального процента застройки земельного участка при сохранении чёткой соподчинённости пристраиваемых объёмов к основному по масштабу и высоте в коньке.

Вывод: При установлении требований к градостроительным регламентам учтён баланс публичных и частных интересов. Собственнику предоставлена возможность реконструкции объекта, что позволяет ему реализовать некоторые правомочия собственника.

2. Процессуальные основания

2.1. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Согласно статье 14 КАС РФ, суд при рассмотрении административного дела обязан в пределах заявленных требований выяснить все обстоятельства дела, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в том числе обстоятельства, на которые стороны не ссылались, но которые имеют значение для применения норм материального права.

Верховный Суд активно исследовал материалы дела, включая научно-проектную документацию, историко-культурный опорный план, материалы общественного обсуждения проекта Приказа, и проверил соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам большей юридической силы.

2.2. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Согласно статье 62 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта бремя доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам большей юридической силы возлагается на орган, издавший оспариваемый нормативный правовой акт.

Минкультуры России представила доказательства надлежащего проведения исследований, разработки научно-проектной документации, проведения общественного обсуждения, прохождения независимой антикоррупционной экспертизы, государственной регистрации и опубликования Приказа.

2.3. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Согласно статье 84 КАС РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Верховный Суд, исследовав все материалы дела, пришёл к выводу, что доказательства, представленные Минкультуры России, подтверждают надлежащее проведение процедуры включения города Томска в перечень исторических поселений федерального значения и утверждения предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам.

2.4. Проверка соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд отказывает в удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, если оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы.

Верховный Суд установил, что оспариваемые положения Приказа соответствуют: - Закону об объектах культурного наследия; - Градостроительному кодексу Российской Федерации; - Положению о Министерстве культуры Российской Федерации; - Порядку включения населённого пункта в перечень исторических поселений федерального значения (приказ Минкультуры России от 12 июля 2016 г. № 1604); - Правилам раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851); - Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763; - Правилам подготовки нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

3. Процедурные требования

3.1. Разработка научно-проектной документации

Работы по подготовке проектной документации выполнены федеральным государственным унитарным предприятием «Центральные научно-реставрационные мастерские», корректировка осуществлена в 2020–2023 гг. с учётом замечаний Научно-методического совета по культурному наследию при Минкультуры России.

3.2. Общественное обсуждение

В соответствии с Правилами раскрытия информации (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851): - 6 апреля 2023 г. Минкультуры России разместила проект Приказа на официальном сайте (www.regulation.gov.ru); - общественное обсуждение проведено 2–16 мая 2023 г.; - независимая антикоррупционная экспертиза проведена 2–8 мая 2023 г.

3.3. Государственная регистрация и опубликование

• Приказ зарегистрирован в Минюсте России 10 июля 2024 г., регистрационный номер 78795;
• размещён на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 июля 2024 г.

Вывод: Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует установленному порядку.

3.4. Ссылка на предыдущее решение ВС РФ

Верховный Суд указывает, что полномочия Минкультуры России по изданию данного акта, а также обстоятельства, связанные с порядком его принятия, установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2026 г. № АКПИ25-944.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд Российской Федерации рассматривал дело в первой инстанции, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако Верховный Суд дал оценку доводам административного истца, которые суд признал ошибочными:

Ошибка 1: Неверное толкование понятия «исторически ценный градоформирующий объект»

Довод истца: Спорный объект не может рассматриваться как исторически ценный градоформирующий объект, поскольку не обладает самостоятельной историко-градостроительной ценностью и не участвует в формировании исторически ценной застройки.

Оценка Верховного Суда: Ошибочен. Согласно статье 59 Закона об объектах культурного наследия, исторически ценный градоформирующий объект — это здание или сооружение, формирующее историческую застройку и объединённое с другими зданиями и сооружениями масштабом, объёмом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами. Самостоятельная историко-культурная ценность объекта не требуется.

Суд указал: «Утверждение административного истца о том, что рассматриваемый по данному административному делу жилой дом не представляет собой никакой исторической и культурной ценности, не может свидетельствовать о незаконности оспоренного правового положения, поскольку этот дом отнесён к числу объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения федерального значения город Томск, как исторически ценный градоформирующий объект, который наряду с прочими зданиями и сооружениями формирует историческую застройку города и объединён с ними масштабом, объёмом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами».

Ошибка 2: Неверное толкование требования об исследованиях

Довод истца: В отношении спорного объекта не проводились исследования, необходимые для определения статуса объекта в качестве исторически ценного градоформирующего, в связи с чем объект включён в перечень произвольно.

Оценка Верховного Суда: Ошибочен. Требование пункта 4 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия о проведении историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований соблюдено. Научно-проектная документация разработана федеральным государственным унитарным предприятием «Центральные научно-реставрационные мастерские», скорректирована с учётом замечаний Научно-методического совета по культурному наследию при Минкультуры России. Спорный объект включён в историко-культурный опорный план под номером 1402 и расположен в историческом районе «Воскресенская гора», отнесённом к ценным элементам исторической планировки.

Ошибка 3: Неверное толкование запрета на включение объектов с физическим износом

Довод истца: Объект не может быть отнесён к исторически ценным градоформирующим объектам, так как имеет высокий процент физического износа.

Оценка Верховного Суда: Ошибочен. Суд прямо указал: «Вопреки доводам административного истца в жилищном и градостроительном законодательстве и законодательстве об охране объектов культурного наследия запрет на отнесение объектов капитального строительства, имеющих высокий процент физического износа, к исторически ценным градоформирующим объектам отсутствует». Более того, Закон об объектах культурного наследия закрепляет гарантии сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений, и государственная охрана является приоритетной задачей органов государственной власти.

Ошибка 4: Неверное толкование ограничения права собственности

Довод истца: Оспариваемый Приказ ограничивает её права собственника, определяя невозможность реализации иных правомочий собственника кроме как реконструкцию.

Оценка Верховного Суда: Ошибочен. Включение объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов не ограничивает право собственности в смысле его полного лишения. Согласно статье 210 ГК РФ, собственник несёт бремя содержания имущества, если иное не предусмотрено законом. Требование об особом режиме использования имущества в историческом поселении входит в содержание обязанности собственника по содержанию имущества.

Кроме того, Приказ предусматривает возможность реконструкции объекта с увеличением процента застройки вглубь участка, что позволяет собственнику реализовать некоторые правомочия собственника.

Суд указал: «Требование об оспаривании Приказа, как это следует из содержания административного искового заявления и представленных документов, обусловлено невозможностью сноса дома, расположенного по адресу: г. [адрес], и не может служить основанием для признания решения полномочного федерального органа исполнительной власти о включении объекта в перечень исторически ценных градоформирующих объектов недействующим».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда Российской Федерации по делу № АКПИ26-184 демонстрирует последовательное применение норм Закона об объектах культурного наследия и Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения баланса между публичным интересом в сохранении культурного наследия и частными правами собственников недвижимого имущества. Суд установил, что:

1. Минкультуры России действовала в пределах своей компетенции при издании Приказа.
2. Процедура разработки, общественного обсуждения, государственной регистрации и опубликования Приказа соответствует установленному порядку.
3. Научно-проектная документация разработана надлежащим образом и основана на историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследованиях.
4. Понятие «исторически ценный градоформирующий объект» не требует самостоятельной историко-культурной ценности объекта, а предполагает его участие в формировании исторической застройки в совокупности с другими зданиями и сооружениями.
5. Физическое состояние объекта не является препятствием для его включения в перечень исторически ценных градоформирующих объектов.
6. Включение объекта в перечень не ограничивает право собственности в смысле его полного лишения, а определяет особый режим использования имущества в целях сохранения культурного наследия.
7. Требование об особом режиме использования имущества входит в содержание обязанности собственника по содержанию имущества согласно статье 210 ГК РФ.

Решение отражает приоритет государственной охраны объектов культурного наследия, установленный Законом об объектах культурного наследия, и соответствует конституционному праву каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.