ВС РФ защитил право гражданина на выкуп земли без торгов по кадастровой стоимости

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Кассационное определение № 18-КАД26-52-К4 от 16 сентября 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Калинина Л.А. (докладчик) и Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Чепиков Андрей Николаевич (гражданин) - Административный ответчик: администрация муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Чепиков А.Н., являясь с 13 июня 2024 г. арендатором земельного участка площадью 1 650 кв. м (вид использования — личное подсобное хозяйство, категория — земли населённых пунктов), 10 декабря 2024 г. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении этого участка в собственность без проведения торгов за плату в размере 100 % кадастровой стоимости на основании Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022–2024 годах…» (далее — Постановление № 629).

Решением администрации от 28 декабря 2024 г. № 13352 в предоставлении отказано. В обоснование отказа администрация указала: - на то, что региональное постановление Губернатора Краснодарского края от 23 декабря 2024 г. № 950, устанавливающее цену земельных участков при продаже без торгов на основании Постановления № 629, на дату рассмотрения заявления не вступило в силу; - на отсутствие информации о контрольно-надзорных мероприятиях в отношении участка; - на то, что участок не используется по целевому назначению (не огорожен, земля не возделывается, строений нет).

Решение первой инстанции:

Решением Апшеронского районного суда Краснодарского края от 26 февраля 2025 г. административный иск удовлетворен, решение администрации признано незаконным, на администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении земельного участка в собственность без торгов за плату.

Решение апелляционной инстанции:

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 мая 2025 г. решение первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении иска. Суд апелляции исходил из того, что: - земельный участок не используется по целевому назначению (не огорожен, земля не возделывается, строений нет); - на дату обращения истца производственная деятельность не велась; - отчуждение по кадастровой стоимости (74 662,5 руб.) причинит ущерб бюджету, так как рыночная стоимость составляет 679 400 руб.

Решение кассационной инстанции (Четвёртый кассационный суд):

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2025 г. апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Чепиков А.Н. подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с просьбой отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе решение первой инстанции. Жалобант указал, что судами допущены существенные нарушения норм материального права, так как на дату принятия решения администрацией отсутствовала информация о нарушениях земельного законодательства, а отсутствие регионального акта о цене не отменяет действие Постановления № 629.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — защита государственного и муниципального имущества от убыточного отчуждения, соблюдение установленного порядка определения цены земельных участков на региональном уровне;

2. Правами гражданина — право на справедливое рассмотрение заявления о выкупе земельного участка в соответствии с федеральным законодательством, право на защиту законных ожиданий, возникших на основе федерального нормативного акта (Постановления № 629).

Материально-правовой аспект: Толкование условий предоставления земельных участков в собственность без торгов, установленных подпунктом «а» пункта 1 Постановления № 629, и соотношение между федеральным регулированием и региональным нормотворчеством в области определения цены земельных участков.

Процессуально-правовой аспект: Распределение бремени доказывания между администрацией и гражданином при оценке соответствия заявления условиям Постановления № 629; активная роль суда в проверке законности отказа администрации.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие условия установлены подпунктом «а» пункта 1 Постановления № 629 для предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов, и являются ли они исчерпывающими?

2. Может ли администрация отказать в предоставлении земельного участка на основании того, что участок не используется по целевому назначению на момент подачи заявления, если Постановление № 629 не содержит такого требования?

3. Может ли администрация отказать в предоставлении земельного участка на основании того, что региональный нормативный акт, устанавливающий цену, не вступил в силу на дату рассмотрения заявления?

4. Является ли отсутствие регионального акта о цене основанием для отказа в предоставлении земельного участка, если на региональном уровне ранее была установлена цена в размере кадастровой стоимости?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, неправомерно расширив условия предоставления земельного участка в собственность без торгов, установленные Постановлением № 629. Суд указал, что подпунктом «а» пункта 1 Постановления № 629 установлены исчерпывающие условия, не включающие требование о фактическом использовании участка по целевому назначению на момент подачи заявления, и что отсутствие вступившего в силу регионального акта о цене не может служить основанием для отказа, если цена была установлена ранее на региональном уровне.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база предоставления земельных участков без торгов

Согласно пункту 1 статьи 39 Земельного кодекса РФ, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах (аукционах), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительство РФ было наделено правом в 2022–2024 гг. установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких участков без проведения торгов.

2. Исчерпывающий характер условий Постановления № 629

СКАД ВС РФ установила, что подпунктом «а» пункта 1 Постановления № 629 в 2024 году допускалась продажа без торгов земельного участка, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства, при условии:

• участок предоставлен в аренду;
• отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства РФ при использовании участка;
• в правилах землепользования и застройки имеется испрашиваемый вид разрешённого использования.

Суд подчеркнул, что Постановление № 629 не содержит иных требований, в том числе не возлагает на заявителя обязанность: - предоставлять дополнительные документы и сведения; - обосновывать размер площади; - подтверждать наличие осуществления производственной деятельности или строительства на момент обращения; - соответствовать дополнительным критериям.

Таким образом, суды апелляционной и кассационной инстанций неправомерно добавили условие о фактическом использовании участка по целевому назначению, которое не предусмотрено федеральным нормативным актом.

3. Соотношение федерального и регионального регулирования цены земельных участков

СКАД ВС РФ проанализировала вопрос о вступлении в силу постановления Губернатора Краснодарского края от 23 декабря 2024 г. № 950, устанавливающего цену земельных участков при продаже без торгов на основании Постановления № 629 на 2024 год.

Согласно части 4 статьи 26 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ подлежат официальному опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Согласно части 3 статьи 46 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», официальным опубликованием считается первая публикация в газете «Кубанские новости» или первое размещение на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) или на сайте администрации края.

Согласно статье 51 названного закона Краснодарского края, нормативные правовые акты исполнительных органов края вступают в силу на следующий день после официального опубликования, если в самом акте не указан иной срок.

Фактические обстоятельства: Постановление Губернатора Краснодарского края от 23 декабря 2024 г. № 950 было опубликовано 24 декабря 2024 г. на официальном сайте администрации края и 27 декабря 2024 г. на www.pravo.gov.ru. В пункте 3 постановления указано, что оно вступает в силу на следующий день после официального опубликования. Таким образом, на дату принятия решения администрацией (28 декабря 2024 г.) постановление уже вступило в силу и подлежало применению.

4. Наличие региональной цены на момент подачи заявления

СКАД ВС РФ установила, что на дату подачи заявления (10 декабря 2024 г.) действовало постановление Губернатора Краснодарского края от 25 марта 2015 г. № 226 в редакции постановления от 28 декабря 2023 г. № 1169. Согласно подпункту 7 пункта 2.1 раздела 2 этого постановления, при продаже земельных участков без торгов гражданам для ведения личного подсобного хозяйства цена определяется в размере кадастровой стоимости земельного участка.

Таким образом, суд пришла к выводу, что оснований полагать, что на региональном уровне не была установлена цена на продажу земельных участков без торгов, не имелось как на дату подачи заявления, так и на дату его рассмотрения администрацией.

5. Существенность нарушений норм материального права

СКАД ВС РФ квалифицировала нарушения норм материального права судами апелляционной и кассационной инстанций как существенные, поскольку они: - повлияли на исход административного дела; - без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Это соответствует критериям, установленным статьей 328 КАС РФ для отмены судебных актов в кассационном порядке.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона (Постановления № 629)

Суды апелляционной и кассационной инстанций неправомерно расширили условия предоставления земельного участка в собственность без торгов, добавив требование о фактическом использовании участка по целевому назначению на момент подачи заявления. Постановление № 629 не содержит такого требования и не возлагает на заявителя обязанность подтверждать наличие производственной деятельности или строительства.

Суды исходили из того, что участок не огорожен, земля не возделывается, строений нет, и на этом основании пришли к выводу, что истец не может быть признан лицом, которому участок может быть предоставлен на льготных условиях. Однако такой подход противоречит буквальному тексту Постановления № 629, которое не содержит критерия фактического использования.

2. Неверное толкование вопроса о вступлении в силу регионального нормативного акта

Суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из того, что на дату рассмотрения заявления (28 декабря 2024 г.) постановление Губернатора Краснодарского края от 23 декабря 2024 г. № 950 не вступило в силу, и на этом основании отказали в удовлетворении иска.

СКАД ВС РФ установила, что постановление было опубликовано 24 декабря 2024 г. на официальном сайте администрации края и 27 декабря 2024 г. на www.pravo.gov.ru, и в соответствии с законодательством Краснодарского края вступило в силу на следующий день после официального опубликования, то есть 28 декабря 2024 г. Таким образом, на дату принятия решения администрацией постановление уже действовало.

Кроме того, даже если бы новое постановление не вступило в силу, это не могло бы служить основанием для отказа, так как на дату подачи заявления (10 декабря 2024 г.) действовало более раннее постановление от 28 декабря 2023 г., также устанавливающее цену в размере кадастровой стоимости.

3. Игнорирование принципа исчерпывающего характера условий федерального нормативного акта

Суды апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на ущерб бюджету (разница между кадастровой стоимостью 74 662,5 руб. и рыночной стоимостью 679 400 руб.), фактически добавили дополнительное условие о защите финансовых интересов публичного образования. Однако Постановление № 629 не содержит такого условия, и суды не имели права добавлять его самостоятельно.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 29 мая 2025 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2025 г.

2. Оставлено в силе: - решение Апшеронского районного суда Краснодарского края от 26 февраля 2025 г., которым:

   • признано незаконным решение администрации муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 28 декабря 2024 г. № 13352 об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов;
   • возложена на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление Чепикова А.Н. от 10 декабря 2024 г. о предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов за плату.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный прецедент защиты граждан от произвольного расширения условий предоставления земельных участков в собственность. Суд подтвердил, что администрация не может добавлять условия, не предусмотренные федеральным нормативным актом, даже если это обосновывается защитой бюджета или иными публичными интересами. Это усиливает гарантии граждан, которые полагаются на федеральное законодательство при подаче заявлений о выкупе земельных участков.

2. Стандарт исчерпывающего характера условий в нормативных актах

Определение устанавливает, что когда федеральный нормативный акт (в данном случае Постановление № 629) устанавливает условия предоставления земельных участков, эти условия являются исчерпывающими, и администрация не может добавлять дополнительные условия, не предусмотренные актом. Это имеет значение для толкования других нормативных актов, устанавливающих условия предоставления имущества или предоставления льгот.

3. Контроль соотношения федерального и регионального регулирования

Определение демонстрирует, как суд контролирует соотношение между федеральным и региональным нормотворчеством. Суд установила, что отсутствие вступившего в силу нового регионального акта не может служить основанием для отказа в предоставлении земельного участка, если на региональном уровне ранее была установлена цена. Это важно для защиты граждан от произвольного использования администрацией пробелов в региональном законодательстве.

4. Правильное применение правил о вступлении в силу нормативных актов

Определение содержит детальный анализ правил о вступлении в силу нормативных актов высшего должностного лица субъекта РФ, установленных Федеральным законом № 414-ФЗ и законодательством Краснодарского края. Суд установила, что постановление Губернатора вступило в силу на следующий день после официального опубликования, и на дату принятия решения администрацией оно уже действовало. Это имеет значение для правильного применения правил о вступлении в силу региональных нормативных актов в других делах.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), законности (статья 15 Конституции РФ) и равенства перед законом (статья 19 Конституции РФ). Суд защитила право гражданина на справедливое рассмотрение его заявления в соответствии с федеральным законодательством, не допустив произвольного расширения условий администрацией.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ об исчерпывающем характере условий, установленных нормативным актом, может быть применена в других категориях публично-правовых споров, связанных с: - предоставлением льгот и субсидий; - выдачей разрешений и лицензий; - предоставлением земельных участков и имущества; - оспариванием решений органов публичной власти, основанных на нормативных актах.

Определение подтверждает, что суды должны строго следовать условиям, установленным нормативными актами, и не допускать их произвольного расширения администрацией.