АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВС РФ ПО ДЕЛУ № АПЛ26-228
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер и дата: Апелляционное определение № АПЛ26-228 от 24 сентября 2026 г.
Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Состав суда: Председательствующий Зайцев В.Ю., члены коллегии Зинченко И.Н., Киселева А.П.; секретарь Иванов В.Н.; прокурор Гавриковой Г.В.
Стороны:
- Административный истец: Акционерное общество «Трансэнерго» (истец-апеллянт)
- Административный ответчик: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)
- Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации
Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (подпункта 5.1.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций, утверждённого приказом МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований:
АО «Трансэнерго» оспаривает подпункт 5.1.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны в части, предусматривающей, что в организациях, отнесённых к категориям по гражданской обороне, с количеством работников от 501 до 2000 человек включительно количество работников по гражданской обороне составляет 2–3 освобождённых работника.
Истец полагает, что оспариваемая норма:
- противоречит части 3 статьи 55 Конституции РФ;
- нарушает статьи 601, 602 Трудового кодекса РФ;
- нарушает принцип правовой определённости;
- устанавливает необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя;
- не уясняет, может ли освобождённый работник выполнять работу по совместительству или в порядке совмещения.
Истец связывает нарушение своих прав с применением оспариваемой нормы судами при рассмотрении дел о привлечении АО «Трансэнерго» к административной ответственности по части 2 статьи 20.7 КоАП РФ за невыполнение требований в области гражданской обороны.
Позиции сторон в первой инстанции:
- МЧС России: Не признало иск, указав, что нормативный акт издан в пределах компетенции, соответствует законодательству РФ и не нарушает прав истца.
- Минюст России (заинтересованное лицо): Указал, что Приказ принят полномочным органом, Положение соответствует актам большей юридической силы.
Решение первой инстанции:
Решением Верховного Суда РФ от 13 июля 2026 г. по делу № АКПИ26-405 в удовлетворении административного иска отказано.
Апелляционное движение:
АО «Трансэнерго» подало апелляционную жалобу, не согласившись с решением первой инстанции. Просит отменить решение как незаконное и принять новое решение об удовлетворении иска. Ссылается на:
- ненадлежащую оценку доводов о правовой неопределённости оспариваемой нормы;
- немотивированное отклонение ссылки на противоречие Положения статье 45 и части 3 статьи 55 Конституции РФ;
- нарушение требований пункта 35 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 о практике рассмотрения дел об оспаривании НПА.
МЧС России и Минюст России просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Спор затрагивает конфликт между:
-
Публичным интересом — необходимостью обеспечения эффективного управления гражданской обороной путём установления минимальной численности специализированных освобождённых работников в организациях, отнесённых к категориям по гражданской обороне;
-
Правами организации и работников — правом на труд, включая возможность выполнения работы по совместительству или совмещению профессий, и правом на ясность и определённость правовых норм, ограничивающих трудовые права.
Центральный вопрос: может ли нормативный акт, устанавливающий минимальное количество освобождённых работников по гражданской обороне без прямого запрета на совместительство, быть признан нарушающим принцип правовой определённости и конституционные гарантии трудовых прав?
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Соответствует ли подпункт 5.1.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (федеральным законам и иным актам)?
-
Содержит ли оспариваемая норма запрет на выполнение освобождённым работником по гражданской обороне работы по совместительству или в порядке совмещения?
-
Нарушает ли оспариваемая норма принцип правовой определённости и требования части 3 статьи 55 Конституции РФ?
-
Является ли оспариваемая норма неоднозначной в толковании и применении судами?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ поддержала позицию суда первой инстанции, признав, что подпункт 5.1.1 пункта 5 Положения принят полномочным органом в соответствии с предоставленными ему полномочиями, не противоречит федеральным законам и иным актам, имеющим большую юридическую силу, служит целям реализации задач гражданской обороны, отвечает критерию правовой определённости и не содержит запрета на совместительство или совмещение профессий для освобождённых работников.
B. Развёрнутое обоснование
1. Компетенция органа и порядок издания нормативного акта
Суд установил, что оспариваемый нормативный акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти (МЧС России) с соблюдением порядка издания, государственной регистрации и опубликования. Основания:
-
Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (пункт 4 статьи 12) относит к органам, осуществляющим управление гражданской обороной, структурные подразделения (работники) организаций, создаваемые в порядке, установленном Правительством РФ;
-
Постановление Правительства РФ от 10 июля 1999 г. № 782 возложило на МЧС России разработку и утверждение положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций (пункт 2);
-
Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 определил полномочия МЧС России;
-
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 установили порядок опубликования и государственной регистрации нормативных актов.
Приказ МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230 зарегистрирован в Минюсте России 29 июня 2017 г. (регистрационный номер 47253) и размещён на официальном интернет-портале правовой информации 3 июля 2017 г.
2. Соответствие оспариваемой нормы актам большей юридической силы
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Суд установил, что оспариваемая норма:
- соответствует Закону о гражданской обороне и Положению № 782;
- не противоречит федеральным законам в сфере трудовых правоотношений (в частности, статьям 601, 602 ТК РФ);
- служит целям реализации установленных статьёй 2 Закона о гражданской обороне задач.
3. Обоснованность установления минимальной численности освобождённых работников
Суд пришёл к выводу, что наличие именно освобождённых работников для планирования и организации мероприятий в области гражданской обороны обусловлено обширным объёмом функций и задач, возложенных на этих работников. Это соответствует профессиональному стандарту «Специалист по гражданской обороне», утверждённому приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 27 октября 2020 г. № 748н.
4. Толкование термина «освобождённый работник»
Суд дал развёрнутое толкование понятия «освобождённый работник»:
- Предусматривает выполнение работником трудовой функции по трудовому договору именно в области гражданской обороны;
- Предполагает выполнение работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации (часть 1 статьи 15, абзац третий части второй статьи 57 ТК РФ);
- Выполняемая работа является для работника основной, то есть должна быть его основным местом работы, отдельной штатной единицей согласно штатному расписанию.
5. Отсутствие запрета на совместительство и совмещение
Суд установил, что оспариваемый нормативный акт:
- не регулирует вопросы выполнения работы по совместительству и совмещения профессий (должностей);
- не содержит запрета для освобождённых работников по гражданской обороне выполнять такие работы.
Таким образом, возможность совместительства и совмещения остаётся открытой и регулируется общими нормами ТК РФ.
6. Правовая определённость оспариваемой нормы
Суд отклонил довод истца о нарушении принципа правовой определённости, указав, что:
- Оспариваемое предписание отвечает критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы;
- При рассмотрении данного административного дела неоднозначности в его истолковании судами на практике не установлено;
- Ссылка на пункт 35 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 не даёт оснований для вывода о незаконности обжалованного решения.
7. Конституционность оспариваемой нормы
Суд признал, что довод о нарушении части 3 статьи 55 Конституции РФ несостоятелен, поскольку подпункт 5.1.1 пункта 5 Положения не содержит новых норм, противоречащих федеральным законам в сфере трудовых правоотношений и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
8. Примеры из судебной практики
Суд указал, что примеры из судебной практики, на которые ссылалось АО «Трансэнерго», не влекут отмену обжалованного решения, поскольку касаются иных лиц и в связи с иными конкретными обстоятельствами, не являющимися аналогичными.
9. Пределы судебного контроля
Суд отметил, что довод истца о необходимости уточнить оспоренную норму по мотивам её избыточности, по существу, сводится к предложению об осуществлении правового регулирования в предлагаемой редакции, что не отнесено к компетенции суда и не имеет правового значения для правильного разрешения административного дела.
VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ
Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции:
-
Правильно применил материальное право, установив, что оспариваемая норма принята полномочным органом в соответствии с предоставленными ему полномочиями и не противоречит актам большей юридической силы;
-
Надлежащим образом оценил доводы истца о правовой неопределённости, указав, что норма отвечает критерию ясности и недвусмысленности, и при рассмотрении дела неоднозначности в толковании не установлено;
-
Правомерно применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказав в удовлетворении требования об отмене нормативного акта на основании отсутствия его несоответствия актам большей юридической силы;
-
Не нарушил требования Постановления Пленума ВС РФ № 50, дав надлежащую оценку доводам истца о толковании оспариваемой нормы.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Решение суда первой инстанции: Оставлено без изменения.
Апелляционная жалова: Оставлена без удовлетворения.
Судебные акты, затронутые определением:
- Решение Верховного Суда РФ от 13 июля 2026 г. по делу № АКПИ26-405 — оставлено без изменения.
Правовой результат: Подпункт 5.1.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций, утверждённого приказом МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230, признан соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не подлежащим отмене.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Усиление гарантий публичного интереса в области гражданской обороны
Определение подтверждает, что суды при оспаривании нормативных актов в сфере гражданской обороны должны учитывать публичный интерес в обеспечении эффективного управления и защиты населения. Установление минимальной численности специализированных работников является обоснованным средством достижения этих целей и не может быть отменено на основе общих доводов о правовой неопределённости.
2. Стандарт оценки правовой определённости нормативного акта
Суд установил, что норма отвечает критерию правовой определённости, если:
- она ясна и недвусмысленна по содержанию;
- при рассмотрении конкретных дел неоднозначности в её толковании судами не установлено;
- она не содержит прямого запрета на действия, которые истец считает необходимыми.
Это означает, что отсутствие в норме прямого разрешения на совместительство не означает его запрета и не нарушает принцип определённости.
3. Разграничение компетенции органов власти и судов
Определение чётко разграничивает компетенцию:
- Органов исполнительной власти — разработка и утверждение нормативных актов в пределах предоставленных полномочий;
- Судов — контроль соответствия этих актов актам большей юридической силы, но не переформулирование норм по предложению истца.
Суд отклонил предложение истца об уточнении нормы, указав, что это не входит в судебную компетенцию.
4. Толкование трудоправовых норм в контексте публичного права
Определение демонстрирует, что при оспаривании нормативных актов, регулирующих трудовые отношения в сфере публичного управления (гражданская оборона), суды должны:
- учитывать специфику публичных функций;
- применять профессиональные стандарты, утверждённые компетентными органами;
- не расширять трудовые права работников в ущерб выполнению публичных функций.
5. Связь с конституционными гарантиями
Определение подтверждает, что:
- Часть 3 статьи 55 Конституции РФ (ограничение прав в целях защиты конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц) применима к установлению минимальной численности работников по гражданской обороне;
- Ограничение права на труд в форме требования наличия освобождённых работников соразмерно целям гражданской обороны;
- Это ограничение не нарушает конституционные гарантии, так как не запрещает совместительство и совмещение.
6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров
Позиция ВС РФ имеет значение для:
- Оспаривания нормативных актов в сфере государственной службы — при установлении требований к численности и квалификации государственных служащих;
- Контроля нормативных актов в области охраны труда и техники безопасности — при установлении минимальных требований к специалистам;
- Оспаривания актов в сфере лицензирования и аккредитации — при установлении требований к кадровому обеспечению;
- Дел об административной ответственности — при применении норм об ответственности за невыполнение требований в области гражданской обороны.
7. Процессуальное значение
Определение подчёркивает, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов суд должен:
- проверить соответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ);
- не выходить за пределы этого контроля, не переформулируя норму;
- учитывать практику применения нормы судами при оценке её определённости;
- давать развёрнутую мотивировку при отклонении доводов истца о нарушении конституционных гарантий.
Заключение
Апелляционное определение ВС РФ по делу № АПЛ26-228 демонстрирует консервативный подход к оспариванию нормативных актов в сфере гражданской обороны, отдавая приоритет публичному интересу и компетенции органов исполнительной власти. Суд отклонил доводы истца о правовой неопределённости и конституционности, установив высокий стандарт для признания нормативного акта недействующим — требование его прямого противоречия актам большей юридической силы. Это определение имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, где требуется баланс между защитой прав граждан и организаций и реализацией публичных функций государства.
