ВС подтвердил законность процедур распределения жилья военнослужащим

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-240 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 18 сентября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Киселева А.П., Рудакова Е.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Дворцов С.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец в апелляции): Пузанова Ольга Анатольевна (бывшая военнослужащая, проходившая военную службу по контракту с сентября 1994 г. по февраль 2019 г., состоящая на учёте нуждающихся в жилых помещениях) - Ответчик: Министр обороны Российской Федерации (представители: Глотов И.В., Сусина М.В.) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело по абстрактному нормоконтролю (проверка законности нормативного правового акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Пузанова О.А., бывшая военнослужащая, состоящая на учёте нуждающихся в жилых помещениях, обратилась в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 33, 34, 37, 49, 59 Порядка предоставления военнослужащим и членам их семей субсидии для приобретения или строительства жилого помещения, а также жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма, утверждённого приказом Министра обороны РФ от 19 апреля 2023 г. № 222 (зарегистрирован в Минюсте России 15 июня 2023 г., № 73847). Истец полагала, что оспариваемые нормы противоречат статьям 15 и 23 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и нарушают её права.

Основные претензии истца касались следующего: - пункты 33–34 Порядка препятствуют проверке предоставляемого жилого помещения на соответствие жилищному законодательству, поскольку непредставление согласия в течение десяти рабочих дней с даты получения извещения о распределении жилого помещения рассматривается как отказ от предоставления; - пункты 49, 59 Порядка предусматривают возможность принудительного изменения формы жилищного обеспечения и принудительного перечисления жилищной субсидии на банковские счета, не предназначенные для целевых бюджетных денежных средств; - оспариваемые нормы не отвечают требованиям определённости, ясности и недвусмысленности текста нормативных правовых актов, вытекающим из Конституции РФ.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда РФ от 9 июня 2025 г. (дело № ВКАПИ25-4): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска Пузановой О.А., признав оспариваемые пункты Порядка соответствующими федеральному законодательству и не нарушающими права истца.

Основание передачи в апелляцию

Пузанова О.А., не согласившись с решением суда первой инстанции, подала апелляционную жалобу и дополнение к ней, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права. В апелляционной жалобе истец дополнительно оспаривала положения пунктов 61–63 Порядка, которые не рассматривались в суде первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересами бывшей военнослужащей, претендующей на жилищное обеспечение в форме предоставления жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно, и государственной политикой Министерства обороны РФ по организации процедуры распределения жилых помещений и предоставления жилищных субсидий.

Сущность спора заключается в следующем:

1. Процедурные ограничения: Порядок устанавливает десятидневный срок для выражения согласия или несогласия с предоставлением распределённого жилого помещения, при этом непредставление согласия рассматривается как отказ от предоставления. Истец полагала, что это препятствует проверке соответствия жилого помещения требованиям законодательства.

2. Принудительное изменение формы обеспечения: Пункты 49 и 59 Порядка предусматривают, что при отказе от предложенного жилого помещения или изменении места жительства военнослужащий получает жилищную субсидию вместо жилого помещения. Истец возражала против такого принудительного изменения формы обеспечения.

3. Использование персональных данных: Пункт 59 Порядка допускает использование банковских реквизитов военнослужащих (счёты для выплаты денежного довольствия или пенсии) без их согласия для перечисления жилищной субсидии, что, по мнению истца, нарушает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».

4. Требования определённости нормы: Истец указывала на отсутствие в Порядке чётких критериев, каким требованиям должно соответствовать предложенное жилое помещение для принятия решения о согласии с его предоставлением.

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения норм о жилищном обеспечении военнослужащих, поскольку затрагивает баланс между эффективностью государственной программы жилищного обеспечения и защитой прав граждан на выбор формы обеспечения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 33, 34, 37, 49, 59 Порядка предоставления военнослужащим жилищной субсидии и жилых помещений федеральному законодательству, в частности статьям 15 и 23 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»?

2. Является ли непредставление согласия на получение распределённого жилого помещения в течение десяти рабочих дней законной формой отказа от предоставления жилого помещения?

3. Соответствует ли установление правила о принудительном перечислении жилищной субсидии на счёта для выплаты денежного довольствия или пенсии требованиям Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» и федеральному законодательству в целом?

4. Отвечают ли оспариваемые нормы требованиям определённости, ясности и недвусмысленности текста нормативных правовых актов, вытекающим из Конституции РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что пункты 33, 34, 37, 49, 59 Порядка соответствуют федеральному законодательству и не содержат требований, отличных от предписаний федерального законодательства в рассматриваемой сфере. Оспариваемые положения изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, и, следовательно, не подлежат признанию недействующими.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Министра обороны РФ на издание Порядка

Апелляционная коллегия исходила из того, что Министр обороны РФ является полномочным должностным лицом, уполномоченным издавать нормативные правовые акты в сфере жилищного обеспечения военнослужащих.

Правовое основание: - Пункт 1 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» устанавливает, что государство гарантирует военнослужащим обеспечение жилыми помещениями в форме предоставления денежных средств на приобретение или строительства жилых помещений либо предоставления жилых помещений в порядке и на условиях, установленных данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

• Абзац девятнадцатый пункта 1 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих предусматривает, что порядок организации деятельности по принятию граждан на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях, порядок ведения учёта и проверки оснований, порядок предоставления жилищной субсидии и жилого помещения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

• Пункт 1 Положения о Министерстве обороны РФ, утверждённого Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082, подтверждает, что Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны.

• Подпункты 2, 68 пункта 7, подпункты 7, 30 пункта 10 Положения наделяют Министра обороны правом издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные правовые акты, а также решать вопросы обеспечения прав военнослужащих и предоставления им социальных гарантий и компенсаций.

Вывод суда: Порядок утверждён полномочным должностным лицом — Министром обороны РФ в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка введения в действие.

2. Правовая природа жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы

Апелляционная коллегия установила, что жилищное обеспечение военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, принятых на учёт нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется в порядке очерёдности посредством предоставления жилищной субсидии либо жилого помещения, отвечающего требованиям законодательства.

Правовое основание: - Часть 2 статьи 15 Жилищного кодекса РФ и статьи 15 и 23 Закона о статусе военнослужащих устанавливают, что жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей осуществляется в форме предоставления жилищной субсидии либо жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма.

Ключевой вывод: В случае отказа указанных лиц от предложенного жилого помещения или изменения избранного места жительства жилищное обеспечение осуществляется только путём предоставления жилищной субсидии. Отказ от жилого помещения, которое не соответствует требованиям, установленным законодательством РФ, не влечёт за собой изменение формы жилищного обеспечения на предоставление жилищной субсидии.

3. Обоснование пунктов 33 и 34 Порядка (десятидневный срок и форма отказа)

Апелляционная коллегия признала законность установления в пункте 33 Порядка срока для принятия решения о согласии или несогласии с предоставляемым распределённым жилым помещением.

Правовое обоснование: - Установление срока направлено на своевременное обеспечение жильём лиц, признанных нуждающимися в жилом помещении, и прав административного истца не нарушает.

• Пункт 34 Порядка, указывающий на то, что формой отказа граждан, состоящих на жилищном учёте, от предоставления распределённого жилого помещения является непредставление ими необходимых документов в установленный срок, не противоречит какому-либо нормативному правовому акту большей юридической силы в сфере организации деятельности по предоставлению жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма.

Ключевой аргумент суда: Представление в подразделение уполномоченного учреждения согласия или несогласия с предоставлением распределённого жилого помещения является правом, а не обязанностью гражданина. В связи с чем отсутствие согласия или отказа фактически является выражением волеизъявления лица о нежелании вступать в соответствующие правоотношения.

Обоснование необходимости такого регулирования: Такое правовое регулирование обусловлено необходимостью эффективного осуществления уполномоченными государством органами функций по предоставлению военнослужащим социальных гарантий в жилищной сфере и соблюдения прав военнослужащих, принятых на учёт нуждающихся в жилых помещениях, которые не могут претендовать на распределение им жилого помещения до принятия решения в отношении его лицами, принятыми на жилищный учёт ранее.

4. Обоснование пункта 37 Порядка (предоставление субсидии при отказе)

Апелляционная коллегия подтвердила, что пункт 37 Порядка, предусматривающий предоставление жилищной субсидии гражданам, отказавшимся от предложенных жилых помещений, соответствующих требованиям законодательства, и изъявившим желание изменить избранное место жительства, соответствует пункту 19 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих.

Правовое основание: - Пункт 19 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих устанавливает, что военнослужащим, признанным нуждающимися в жилых помещениях, и гражданам, уволенным с военной службы, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, отказавшимся от предложенного жилого помещения, расположенного по месту военной службы или по избранному месту жительства, которое соответствует требованиям, установленным законодательством РФ, а также изъявившим желание изменить ранее избранное место жительства, предоставляется жилищная субсидия.

Вывод суда: Данная норма закрепляет дополнительные гарантии военнослужащих в сфере их жилищного обеспечения и направлена на устранение правовой неопределённости жилищных прав военнослужащих.

5. Обоснование пунктов 49 и 59 Порядка (изменение формы обеспечения и перечисление субсидии)

Апелляционная коллегия признала законность установления в пунктах 49 и 59 Порядка правила о том, что в случае непредставления гражданами, состоящими на жилищном учёте, информации о реквизитах банковского счёта и его принадлежности для предоставления жилищной субсидии она подлежит перечислению на банковский счёт, на который осуществляется выплата денежного довольствия, или на банковский счёт, на который Минобороны России осуществляется перечисление пенсии либо иных выплат.

Правовое обоснование: - Учитывая, что реализация военнослужащими своих жилищных прав за счёт государственного жилищного фонда носит добровольный (заявительный) характер, а также императивное указание в пункте 19 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих на обеспечение военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, жильём в форме предоставления жилищной субсидии при их отказе от распределённого жилого помещения, установленное правило направлено на реализацию прав граждан на предоставление жилищной субсидии в отсутствие иной информации об их банковских счетах.

Относительно возражений о нарушении Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»: Апелляционная коллегия отметила, что установленное правило не противоречит требованиям федерального законодательства, в том числе Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», на нарушение которого Пузанова О.А. указывает в апелляционной жалобе, не ссылаясь при этом на конкретные статьи данного закона.

6. Требование определённости нормативного правового акта

Апелляционная коллегия отклонила возражение истца о том, что оспариваемые нормы не отвечают требованиям определённости, ясности и недвусмысленности текста нормативных правовых актов.

Вывод суда: Оспариваемые положения не содержат каких-либо требований, отличных от предписаний федерального законодательства в рассматриваемой сфере, изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

7. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Апелляционная коллегия указала на процедурное ограничение в абстрактном нормоконтроле.

Правовое основание: - Пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод суда: По данному административному делу такое основание для признания пунктов 33, 34, 37, 49, 59 Порядка недействующими отсутствует.

8. Процедурное ограничение абстрактного нормоконтроля

Апелляционная коллегия отметила, что при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод: Обстоятельства, связанные с принятием решения об обеспечении Пузановой О.А. жилищной субсидией, на которые она ссылается в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, не могут свидетельствовать о незаконности оспариваемых норм Порядка.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции правильно исходил из того, что:

1. Порядок издан в установленном законом порядке полномочным должностным лицом (Министром обороны РФ) в пределах его компетенции.

2. Оспариваемые положения соответствуют актам большей юридической силы — федеральному законодательству, в частности Федеральному закону от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и Жилищному кодексу РФ.

3. Права и законные интересы административного истца не нарушены оспариваемыми нормами.

4. Отсутствует основание для признания нормативного правового акта недействующим в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Процедурные указания: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку дело касалось абстрактного нормоконтроля, а не конкретного спора о применении норм.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Пузановой Ольги Анатольевны — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение принципа эффективности государственной программы жилищного обеспечения

Апелляционная коллегия подтвердила, что эффективность осуществления государством функций по предоставлению военнослужащим социальных гарантий в жилищной сфере является легитимной целью, оправдывающей установление процедурных сроков и форм выражения волеизъявления граждан. Это означает, что суд признал допустимым баланс между правами отдельного гражданина и интересами государства в организации массовой программы жилищного обеспечения.

2. Толкование молчания как выражения воли

Апелляционная коллегия установила важный прецедент: отсутствие согласия или отказа в течение установленного срока рассматривается как выражение волеизъявления лица о нежелании вступать в правоотношения. Это означает, что молчание (бездействие) может быть квалифицировано как активное волеизъявление в контексте административного регулирования социальных программ. Данный подход отличается от классического гражданско-правового принципа, согласно которому молчание не является согласием.

3. Разграничение между правом и обязанностью в социальных программах

Суд подчеркнул, что представление согласия или несогласия является правом, а не обязанностью гражданина. Однако неиспользование этого права в течение установленного срока рассматривается как отказ от участия в программе. Это создаёт асимметричную структуру: гражданин имеет право выразить своё мнение, но отсутствие такого выражения толкуется против его интересов.

4. Ограничение абстрактного нормоконтроля фактическими обстоятельствами

Апелляционная коллегия чётко разграничила абстрактный нормоконтроль (проверку соответствия нормы закону) и конкретный контроль (проверку применения нормы в конкретной ситуации). Суд указал, что при абстрактном нормоконтроле фактические обстоятельства дела не могут служить основанием для признания нормы недействующей. Это ограничивает возможность оспаривания нормативных актов на основе их неправильного применения в конкретных случаях.

5. Отсутствие требования к конкретизации критериев в нормативном акте

Апелляционная коллегия отклонила возражение истца о том, что Порядок не содержит чётких критериев, каким требованиям должно соответствовать предложенное жилое помещение. Суд признал, что ссылка на "требования, установленные законодательством РФ" в самом Порядке является достаточной конкретизацией, и нет необходимости воспроизводить все эти требования в самом Порядке. Это означает, что нормативный акт может отсылать к другим источникам права без нарушения принципа определённости.

6. Толкование Федерального закона о персональных данных в контексте социальных программ

Апелляционная коллегия признала, что использование банковских реквизитов, уже имеющихся у государства (счёты для выплаты денежного довольствия и пенсии), для перечисления жилищной субсидии не нарушает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». Суд не требовал от истца конкретных ссылок на статьи закона о персональных данных, что может свидетельствовать о том, что суд считает такое использование данных допустимым в контексте реализации социальных программ.

7. Подтверждение компетенции Министра обороны на нормативное регулирование

Апелляционная коллегия подтвердила широкую компетенцию Министра обороны РФ на издание нормативных правовых актов в сфере жилищного обеспечения военнослужащих. Это означает, что Минобороны России имеет значительную автономию в определении процедур и условий предоставления жилищного обеспечения, при условии соответствия федеральному законодательству.

8. Отсутствие анти-абузивных оговорок

Апелляционная коллегия не установила специальных ограничений на применение оспариваемых норм, которые могли бы предотвратить их злоупотребление. Суд не указал на необходимость проверки добросовестности действий органов Минобороны при применении пунктов 33, 34, 37, 49, 59 Пор