ВС: собственник дома может приватизировать участок, если его площадь соответствует градостроительному регламенту

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А32-36147/2024; Определение Верховного Суда РФ № 308-ЭС26-7100

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 28 октября 2026 г.; полный текст изготовлен 6 ноября 2026 г.

Состав СКЭС: Председательствующая — Грачева И.Л.; судьи — Антонова М.К., Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Кононова Анна Анатольевна, индивидуальный предприниматель (статус: арендатор земельного участка, собственник жилого дома, лицо, ходатайствующее о приватизации земельного участка) - Ответчик: Администрация муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края (статус: орган, осуществляющий публичные полномочия, арендодатель)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор, связанный с оспариванием решения органа публичной власти об отказе в предоставлении земельного участка в собственность; земельно-правовой спор.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула:

По результатам аукциона Администрация Темрюкского района и Кононова А.А. заключили договор аренды от 18 июля 2023 г. на земельный участок площадью 2401 кв.м (кадастровый номер 23:30:0202006:1321), расположенный в поселке Кучугуры, сроком на 10 лет, с целевым назначением — индивидуальное жилищное строительство. Арендатор возвела на участке жилой дом площадью 64 кв.м, право собственности на который было зарегистрировано 22 ноября 2023 г. Кононова А.А. обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность для эксплуатации построенного дома. Администрацией решением от 14 июня 2024 г. был дан отказ, мотивированный тем, что площадь участка (2401 кв.м) значительно превышает площадь жилого дома (64 кв.м, что составляет 3 % площади участка) и не является необходимой для его эксплуатации. Истец оспорила отказ в арбитражном суде, требуя признания решения Администрации незаконным и обязания расторгнуть договор аренды и направить проект договора купли-продажи.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Арбитражный суд Краснодарского края (решение от 5 ноября 2025 г.): Отказал в удовлетворении требований Кононовой А.А., исходя из того, что жилой дом занимает лишь 3 % площади участка; на участке отсутствуют хозяйственные постройки и гаражи; использование части участка (600 кв.м) для сельскохозяйственных посадок не подтверждает соразмерность испрашиваемой площади; заявитель не доказал потребность в эксплуатации всего участка в целях, связанных с наличием жилого дома. Суд сделал вывод об отсутствии права на приобретение участка без торгов.

2. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 15 января 2026 г.): Оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами о неправомерности требований истца.

3. Арбитражный суд Северо-Кавказского округа (постановление от 2 апреля 2026 г.): Согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Основание передачи в коллегию:

Кассационная жалоба Кононовой А.А. (прекратившей деятельность в качестве ИП 5 июля 2026 г.) с дополнением, поданная в Верховный Суд РФ. Жалоба содержала ссылки на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права. Определением судьи Верховного Суда РФ Грачевой И.Л. от 30 сентября 2026 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта:

Спор возник между интересом собственника жилого дома в приватизации земельного участка, на котором расположен дом, и позицией органа публичной власти, отказывающего в приватизации на основании несоразмерности площади участка размерам построенного на нём здания. Конфликт касается толкования норм Земельного кодекса РФ, регулирующих исключительное право на приобретение земельных участков без торгов собственниками расположенных на них зданий и сооружений (ст. 3920 ЗК РФ).

Принципиальное значение:

Дело имеет принципиальное значение в связи с неправильным применением судами нижестоящих инстанций принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Суды исходили из формального критерия — соотношения площади дома к площади участка, — не учитывая содержание вида разрешенного использования земельного участка и установленные градостроительным регламентом предельные размеры участков. Это привело к нарушению единообразного применения земельного законодательства и созданию препятствий для реализации законного права на приватизацию.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос:

Может ли быть отказано в предоставлении земельного участка в собственность собственнику расположенного на нём жилого дома исключительно на основании того, что площадь участка превышает площадь здания, если участок предоставлен для индивидуального жилищного строительства, его площадь соответствует установленным градостроительным регламентом предельным размерам, и вид разрешенного использования предусматривает возможность осуществления на участке деятельности по выращиванию сельскохозяйственных культур и размещению хозяйственных построек?

Производный вопрос:

Какие критерии должны применяться при определении соразмерности площади земельного участка, предоставляемого без торгов собственнику расположенного на нём здания, — формальное соотношение площадей или функциональная потребность, исходя из содержания вида разрешенного использования и градостроительного регламента?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что определение площади земельного участка, предоставляемого без торгов собственнику расположенного на нём жилого дома, не может производиться исключительно на основе размера застроенной территории. Напротив, площадь должна определяться исходя из функциональной потребности собственника в земельном участке, необходимой для обеспечения использования жилого дома в соответствии с видом разрешенного использования участка и установленными градостроительным регламентом предельными размерами. Это вытекает из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и требований земельного законодательства об использовании земельных участков в соответствии с их целевым назначением.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база исключительного права на приобретение земельного участка без торгов

Статья 393 ЗК РФ устанавливает общее правило: продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах в форме аукционов. Подпункт 6 пункта 2 статьи 393 ЗК РФ предусматривает исключение: без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 3920 ЗК РФ.

Пункт 1 статьи 3920 ЗК РФ закрепляет: если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность имеют собственники зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Суд подчеркнул, что эти положения направлены на обеспечение реализации закрепленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

2. Принцип единства судьбы и функциональное использование

Суд установил, что принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов подразумевает, что определение границ и площади соответствующего земельного участка, предоставляемого без торгов, должно производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на этом участке здания или сооружения.

По смыслу норм статей 393 и 3920 ЗК РФ, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства (в частности, статьи 42 ЗК РФ, обязывающей собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.

3. Анализ целевого назначения и вида разрешенного использования

Спорный публичный земельный участок был предоставлен в аренду Кононовой А.А. по договору от 18 июля 2023 г. для индивидуального жилищного строительства. Арендатор возвела на данном участке жилой дом, право собственности на который было зарегистрировано в установленном порядке.

Суд обратился к Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412. Согласно этому документу, вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1) предусматривает осуществление на земельных участках деятельности по размещению жилого дома, выращиванию сельскохозяйственных культур и размещению гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек.

Из этого суд сделал вывод: площадь земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», предполагаемого к выкупу из публичной собственности без торгов, не может определяться исключительно размером территории, застроенной индивидуальным жилым домом. Напротив, учитывается потребность собственника жилого дома в соответствующем земельном участке, исходя из содержания вида разрешенного использования, предусматривающего не только размещение и эксплуатацию жилого дома, но и возможность осуществления деятельности по выращиванию сельскохозяйственных культур и размещения хозяйственных построек.

4. Роль градостроительного регламента в определении соразмерности

Пункт 1 статьи 119 ЗК РФ предусмотрено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

Статья 30 Градостроительного кодекса РФ определяет, что документом градостроительного зонирования, включающим в себя градостроительные регламенты, являются правила землепользования и застройки.

Суд пришёл к выводу: соразмерность площади земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» обеспечивается установлением в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны предельных размеров земельных участков с указанным видом разрешенного использования.

5. Применение градостроительного регламента к спорному участку

Суд исследовал Правила землепользования и застройки Фонталовского сельского поселения Темрюкского района, утвержденные решением сессии Совета Фонталовского сельского поселения Темрюкского района II созыва от 3 апреля 2014 г. № 335. В территориальной зоне «Ж-1», в границах которой расположен испрашиваемый участок, для вида разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» установлены: - минимальный размер участка: 500 кв.м; - максимальный размер: 2500 кв.м; - предельный процент застройки: не более 60%; - максимальная общая площадь объекта ИЖС: 300 кв.м.

Спорный участок имеет площадь 2401 кв.м, жилой дом — 64 кв.м. Цель использования испрашиваемого земельного участка, его площадь и площадь расположенного на нем жилого дома не превышают указанные предельные параметры, соответствуют градостроительному регламенту, установленному в названном сельском поселении и учитывающему возможность не только размещения жилого дома, но и осуществления иной сопутствующей деятельности для собственных нужд проживающих в доме лиц.

6. Отсутствие иных оснований для отказа

Суд установил, что других предусмотренных статьей 3916 ЗК РФ оснований для отказа в предоставлении в собственность Кононовой А.А. спорного земельного участка в оспариваемом отказе не приведено. При рассмотрении дела Администрация не заявляла о наличии каких-либо иных обстоятельств, препятствующих приватизации данного участка.

7. Процессуальные основания для принятия нового судебного акта

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, и указывает публичному органу на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

Суд пришёл к выводу, что все такие обстоятельства установлены, и поэтому возможно принятие нового судебного акта без передачи дела на новое рассмотрение.

8. Итоговый вывод о незаконности отказа

Оспариваемый отказ Администрации в предоставлении в собственность Кононовой А.А. земельного участка не соответствует требованиям подпункта 6 пункта 2 статьи 393 и пункта 1 статьи 3920 ЗК РФ, нарушает права и законные интересы заявителя. Поэтому у судов не было оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения:

Суд применил критерий соответствия отказа Администрации требованиям земельного и градостроительного законодательства. Ключевой критерий — соответствие площади участка установленным в градостроительном регламенте предельным размерам для данного вида разрешенного использования и соответствие цели использования участка его целевому назначению.

Процедурные указания:

Суд дал следующие указания Администрации:

1. Принять решение о предоставлении земельного участка площадью 2401 кв.м с кадастровым номером 23:30:0202006:1321 в собственность Кононовой Анне Анатольевне.

2. Подготовить и направить заявителю проект договора купли-продажи указанного земельного участка.

Эти указания даны в соответствии с пункт 5 статьи 3917 ЗК РФ (хотя в тексте определения указано просто «в порядке пункта 5 статьи 3917 ЗК РФ»).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов:

1. Отменено решение Арбитражного суда Краснодарского края от 5 ноября 2025 г.
2. Отменено постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2026 г.
3. Отменено постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 апреля 2026 г.

Новый судебный акт (принят без передачи дела на новое рассмотрение):

1. Признано незаконным решение администрации муниципального образования «Темрюкский район» Краснодарского края, содержащееся в сообщении от 14 июня 2024 г., об отказе в предоставлении Кононовой Анне Анатольевне в собственность земельного участка площадью 2401 кв.м с кадастровым номером 23:30:0202006:1321, расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, поселок Кучугуры, Рабочая улица, как несоответствующее положениям подпункта 6 пункта 2 статьи 393 и пункта 1 статьи 3920 Земельного кодекса Российской Федерации.

2. Обязана администрация муниципального образования «Темрюкский район» Краснодарского края: - принять решение о предоставлении земельного участка площадью 2401 кв.м с кадастровым номером 23:30:0202006:1321 в собственность Кононовой Анне Анатольевне; - подготовить и направить заявителю проект договора купли-продажи указанного земельного участка.

Вступление в законную силу:

Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к функциональному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный поворот в методологии применения норм о приватизации земельных участков собственниками расположенных на них зданий. Нижестоящие суды применяли формальный критерий — соотношение площади дома к площади участка (3 % к 100 %) — и на этом основании отказывали в приватизации. Верховный Суд РФ отвергает такой подход как несоответствующий принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Новый функциональный подход требует анализа: - вида разрешенного использования земельного участка и его содержания (какие виды деятельности он предусматривает); - установленных градостроительным регламентом предельных размеров участков для данного вида использования; - потребности собственника здания в земельном участке для обеспечения функционального использования здания и осуществления деятельности, предусмотренной видом разрешенного использования.

Это означает, что формальное несоответствие площади дома площади участка больше не может служить основанием для отказа в приватизации, если участок соответствует установленным регламентом предельным размерам.

2. Гармонизация с принципом единства судьбы и целевым назначением

Определение гармонизирует применение принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) с требованием использования земельных участков в соответствии с целевым назначением (статья 42 ЗК РФ). Суд показал, что эти принципы не противоречат друг другу, а дополняют друг друга: единство судьбы требует, чтобы собственник здания мог приобрести участок в объеме, необходимом для функционального использования здания в соответствии с целевым назначением участка.

Это согласуется с логикой статей 393 и 3920 ЗК РФ, которые предусматривают исключение из общего правила (торги) именно для обеспечения единства судьбы. Если бы исключение применялось только к минимальной площади, необходимой для размещения самого здания, то оно теряло бы смысл, поскольку в большинстве случаев участок был бы больше, чем требуется для одного дома, и приватизация была бы невозможна.

3. Роль градостроительного регламента как объективного критерия

Определение придает решающее значение градостроительному регламенту как объективному критерию определения соразмерности площади участка. Это исключает субъективизм органов публичной власти при принятии решений об отказе в приватизации. Если участок соответствует установленным в регламенте предельным размерам, отказ в приватизации становится незаконным.

В данном деле суд установил, что спорный участок площадью 2401 кв.м находится в пределах установленного максимума (2500 кв.м) и минимума (500 кв.м), поэтому его площадь объективно соразмерна. Это создает четкий и проверяемый критерий для судов и органов публичной власти.

4. Последствия для органов публичной власти и арбитражных управляющих

Определение существенно ограничивает дискреционные полномочия органов публичной власти при принятии решений об отказе в приватизации земельных участков. Органы больше не могут отказывать в приватизации, ссылаясь на то, что участок якобы не полностью используется собственником здания. Вместо этого они должны проверять соответствие участка установленным в градостроительном регламенте предельным размерам.

Для арбитражных управляющих (конкурсных, финансовых, административных) это означает, что при рассмотрении требований кредиторов о приватизации земельных участков, на которых расположены здания, входящие в конкурсную массу, они должны применять функциональный подход, а не формальный критерий соотношения площадей.

5. Последствия для кредиторов и контролирующих лиц

Определение расширяет возможности собственников зданий (включая кредиторов, приобретших здания на торгах, и контролирующих лиц) на приватизацию земельных участков. Это может повысить стоимость имущества в конкурсной массе и, соответственно, размер дивидендов для кредиторов.

Однако определение также содержит важное ограничение: приватизация возможна только в том случае, если участок предоставлялся для достижения определенной цели (например, индивидуального жилищного строительства) и эта цель была достигнута (дом построен). Если цель не достигнута, исключительное право не возникает.

6. Анти-абузивные оговорки

Определение содержит важную анти-абузивную оговорку: возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу. Это означает, что органы публичной власти могут отказать в приватизации, если: - цель не была достигнута (например, дом не построен); - участок используется не в соответствии с целевым назначением; - имеются иные предусмотренные статьей 3916 ЗК РФ основания для отказа (например, участок находится в составе особо охраняемой природной территории, историко-культурного комплекса и т.д.).

В данном деле суд установил, что таких оснований нет, поэтому отказ был незаконным.

7. Сферы применения позиции за пределами банкротства

Хотя данное дело не является банкротным спором, позиция Верховного Суда РФ применима во всех случаях, когда собственник здания или сооружения, расположенного на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, требует приватизации участка на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 393 и пункта 1 статьи 3920 ЗК РФ. Это включает: - споры между индивидуальными предпринимателями и органами публичной власти (как в данном деле); - споры между юридическими лицами и органами публичной власти; - споры в процедурах банкротства, когда конкурсный управляющий требует приватизации участка, входящего в конкурсную массу; - споры, связанные с приватизацией участков под многоквартирными домами (хотя там действуют специальные правила).

8. Значение для единообразного применения земельного законодательства

Определение СКЭС устраняет разнобой в практике нижестоящих судов и органов публичной власти при применении норм о приватизации земельных участков. До этого определения суды часто отказывали в приватизации, ссылаясь на несоразмерность площадей, что приводило к нарушению прав собственников зданий и создавало препятствия для реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Определение устанавливает четкий и объективный критерий: если участок соответствует установленным в градостроительном регламенте предельным размерам для данного вида разрешенного использования, то отказ в приватизации незаконен. Это способствует единообразному применению земельного законодательства и защите прав собственников зданий.