КС РФ признал неконституционным пробел в законе о назначении наблюдателей на выборах

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 50-П от 25 декабря 2025 года

Заявитель: гражданин Бобров Евгений Анатольевич

Повод к рассмотрению: жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод нормативным актом

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции РФ оспариваемых законоположений

Оспариваемые нормы: - пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о допуске наблюдателя в участковую избирательную комиссию при назначении одного лица наблюдателем в разные комиссии); - пункты 9 и 91 статьи 26 того же Федерального закона (производство прекращено в отношении этих норм)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданин Е.А. Бобров был назначен наблюдателем на выборах депутатов Совета депутатов Богородского городского округа Московской области второго созыва. Произошла следующая ситуация:

• 4 сентября 2023 года в 17:45 политическая партия «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость» представила список наблюдателей, в котором Бобров был назначен наблюдателем в участковую избирательную комиссию № 1837;

• 8 сентября 2023 года в 14:55 в ту же территориальную избирательную комиссию (ТИК) города Ногинска был представлен список наблюдателей, в котором Бобров был назначен наблюдателем в участковую избирательную комиссию № 3891;

• 8 сентября 2023 года в 17:34 Бобров подал административный иск о признании незаконным бездействия ТИК города Ногинска, отказавшей ему в осуществлении наблюдения в комиссии № 3891;

• 9 сентября 2023 года в 11:00 после рассмотрения его жалобы рабочей группой ТИК он был допущен к наблюдению в комиссии № 3891.

Судебные решения

Решением Ногинского городского суда Московской области от 9 сентября 2023 года и подтверждено вышестоящими судами (апелляционное определение от 25 сентября 2023 года, кассационное определение от 23 апреля 2024 года, определение судьи ВС РФ от 2 августа 2024 года) в удовлетворении иска было отказано. Суды сочли, что поскольку Бобров был ранее назначен наблюдателем в комиссию № 1837, он не может быть наблюдателем в комиссии № 3891, так как одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию.

Конституционные права, которые заявитель считает нарушенными

Бобров усматривает нарушение следующих статей Конституции РФ: - статья 2 (признание и защита прав и свобод человека и гражданина); - статья 18 (права и свободы человека — высшая ценность); - статья 21, часть 1 (достоинство личности охраняется государством); - статья 24, часть 2 (органы государственной власти и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами); - статья 32, часть 1 (граждане имеют право участвовать в управлении делами государства); - статья 45, часть 1 (государственная защита прав и свобод граждан); - статья 46, части 1 и 2 (право на судебную защиту); - статья 55, часть 1 (в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права)

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя конституционными ценностями:

1. Правом граждан на участие в управлении делами государства посредством осуществления наблюдения за выборами (статьи 32, 45, 46 Конституции РФ) — как форма контроля за соблюдением избирательных прав и обеспечения гласности выборов;

2. Требованием определённости и ясности правовой нормы (статьи 1, 4, 15, 19 Конституции РФ) — как основой правового государства и верховенства закона.

Юридический изъян в регулировании

Федеральный закон № 67-ФЗ содержит правовой пробел: он устанавливает запрет на назначение одного и того же лица наблюдателем в разные комиссии (пункт 4 статьи 30), но не определяет порядок действий территориальной избирательной комиссии в случае, когда различные управомоченные субъекты (избирательное объединение и зарегистрированный кандидат) назначают одно и то же лицо наблюдателем в разные участковые комиссии.

Этот пробел порождает: - неоднозначное толкование нормы правоприменителями; - противоречивую практику судов и избирательных комиссий; - произвольное решение вопроса о допуске наблюдателя; - отсутствие механизма выяснения действительного согласия гражданина быть наблюдателем в конкретной комиссии.

Конституционное значение проблемы

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку:

1. Касается гарантий избирательных прав граждан — одной из высших форм непосредственного выражения народовластия (статья 3 Конституции РФ);

2. Затрагивает доверие граждан к выборам как механизму легитимации публичной власти (статья 7.1 Конституции РФ);

3. Связан с принципом правовой определённости — фундаментальным требованием правового государства (статьи 1, 15, 19 Конституции РФ);

4. Влияет на эффективность реализации конституционного права на контроль за выборами (статьи 32, 45, 46 Конституции РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации пункт 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в той мере, в какой на его основании решается вопрос о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии, учитывая содержащийся в нём правовой пробел, способный привести к неоднозначному истолкованию и противоречивому применению при проведении выборов?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 4 статьи 30 Федерального закона № 67-ФЗ признан не соответствующим Конституции Российской Федерации (статьям 15 части 1 и 2, 19 часть 1, 32 части 1 и 2, 55 часть 3, 7.1) в той мере, в какой на его основании решается вопрос о допуске наблюдателя в участковую избирательную комиссию при назначении одного лица в разные комиссии. Причина неконституционности — содержащийся в норме правовой пробел, порождающий неоднозначное толкование и противоречивое применение при проведении выборов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная природа избирательных прав и роль наблюдения

Конституционная основа: - Статья 1 (часть 1) — Российская Федерация — демократическое правовое государство - Статья 3 (части 1–3) — народ — носитель суверенитета и источник власти; высшим непосредственным выражением власти являются референдум и свободные выборы - Статья 16 — право участвовать в управлении делами государства - Статья 19 (часть 1) — равенство перед законом и судом - Статья 32 (части 1 и 2) — право избирать и быть избранными - Статья 7.1 — создание условий для взаимного доверия государства и общества

Позиция Суда:

Конституционный Суд подчеркивает, что избирательные права являются необходимой составной частью конституционного права участвовать в управлении делами государства. Они характеризуются направленностью на легитимацию публичной власти и воплощают как личный интерес избирателя, так и публичный интерес в справедливом формировании органов власти.

Суд ссылается на свои ранее выраженные позиции (Постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П, от 7 июня 2023 года № 31-П, от 17 мая 2024 года № 23-П), согласно которым избирательные права немыслимы без обеспечения подлинного народовластия и достоверного определения результатов избирательных кампаний посредством законных электоральных процедур.

Граждане должны иметь уверенность в том, что в законодательстве закреплены адекватные механизмы фиксации их суверенной воли, которая материализуется в объективных результатах голосования. Каждый избиратель вправе рассчитывать, что его голос будет учтён в точном соответствии с состоявшимся волеизъявлением.

2. Конституционное право на осуществление наблюдения за выборами

Конституционная основа: - Статья 18 — права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов - Статья 21 (часть 1) — государство охраняет достоинство личности - Статья 45 (часть 2) — каждый вправе защищать свои права всеми способами, не запрещёнными законом - Статья 46 (части 1 и 2) — право на судебную защиту

Позиция Суда:

Суд констатирует, что в условиях демократического правового государства гражданину не может быть отказано в праве осуществления контроля за процедурами, связанными с голосованием, подсчётом голосов и установлением итогов. Одной из таких форм контроля является статус наблюдателя, который предоставляет право осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчётом голосов и деятельностью избирательных комиссий.

Суд подчеркивает: в противном случае граждане оказались бы в положении субъектов, лишённых права защищать свои избирательные права посредством осуществления наблюдения (контроля), что противоречит конституционным принципам, определяющим права и свободы в качестве смысла, содержания и применения законов (статьи 18, 21 часть 1, 45 часть 2 Конституции РФ).

3. Международно-правовые гарантии наблюдения

Нормативная база: - Статья 15 (часть 4) Конституции РФ — международные договоры РФ являются частью её правовой системы - Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных правах и свободах в государствах — участниках СНГ

Позиция Суда:

Конституционный Суд отмечает, что международные договоры РФ предусматривают: - Принцип открытости и гласности выборов должен обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения (пункт 5 статьи 7 Конвенции); - Право кандидатов, политических партий, общественных объединений и групп избирателей назначать национальных наблюдателей, которые имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования (пункт 1 статьи 14 Конвенции).

Таким образом, признание института наблюдения на конституционном и международно-правовом уровнях предполагает предоставление гражданам возможности осуществлять контроль в строгом соответствии с результатами электорального волеизъявления.

4. Публично значимая функция наблюдателей

Конституционная основа: - Статья 3 (части 1–3) — народовластие - Статья 32 (части 1 и 2) — участие в управлении делами государства

Позиция Суда:

Суд признаёт, что определение федеральным законом возможности назначения граждан наблюдателями предполагает возложение на них публично значимых функций, связанных с реализацией и защитой общего электорального интереса. Эти функции направлены на: - придание выборам необходимой гласности; - обеспечение демократического контроля гражданского общества за соблюдением конституционных и законодательных требований к проведению выборов; - контроль за процедурами голосования и подсчёта голосов.

Суд ссылается на своё Определение от 7 июля 2016 года № 1422-О, подтверждающее эту позицию.

5. Правовое регулирование назначения и допуска наблюдателей

Нормативная база: - Федеральный закон № 67-ФЗ, статья 30 (пункты 4, 7, 7.1) - Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ» (пункт 5 статьи 23) - Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» (часть 5 статьи 32) - Закон Московской области от 4 июня 2013 года № 46/2013-ОЗ (часть 3 статьи 20)

Позиция Суда:

Суд отмечает, что действующее избирательное законодательство подробно регулирует вопросы, связанные с назначением наблюдателей, включая: - определение круга лиц, которые не могут быть назначены наблюдателями; - документальное удостоверение полномочий; - обеспечение доступа в помещение комиссий; - наделение соответствующими полномочиями (знакомство со списками избирателей, наблюдение за выдачей бюллетеней, получение копий протоколов и т.п.); - установление запретов на совершение определённых действий.

Однако правовое регулирование содержит критический пробел: оно не определяет порядок действий территориальной избирательной комиссии в случае, когда в поступивших списках наблюдателей одно и то же лицо назначено различными управомоченными субъектами в разные участковые комиссии.

6. Обязанность избирательных комиссий по проверке списков наблюдателей

Конституционная основа: - Статья 20 (пункт 3) Федерального закона № 67-ФЗ — избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан

Позиция Суда:

Суд устанавливает, что после получения списков наблюдателей избирательная комиссия должна: - проверить всех внесённых граждан на предмет ограничений, установленных законом; - убедиться в назначении конкретного лица наблюдателем только в одну комиссию; - предложить субъектам внести необходимые уточнения и дополнения.

Хотя эти действия прямо не предусмотрены законодательством, они непосредственно вытекают из пункта 3 статьи 20 Федерального закона, согласно которому избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав. Эта обязанность подразумевает ответственное отношение к исполнению возложенных полномочий, обусловленное конституционной ценностью избирательных прав.

Суд ссылается на свои Постановления от 12 марта 2021 года № 6-П, от 17 ноября 2022 года № 50-П, от 7 июня 2023 года № 31-П, от 17 мая 2024 года № 23-П.

7. Методические рекомендации ЦИК РФ и их недостаточность

Нормативная база: - Разъяснения ЦИК РФ от 29 июня 2022 года № 88/738-8 (утратили силу) - Постановление ЦИК РФ от 26 июня 2024 года № 174/1378-8

Позиция Суда:

Суд отмечает, что методические рекомендации ЦИК РФ обязывали избирательные комиссии проверять поступившие списки наблюдателей и вносить в них уточнения. Однако они не оговаривали действий комиссии в случае, когда в полученных списках одно и то же лицо упоминалось в качестве наблюдателя, назначенного в разные комиссии.

В результате территориальные избирательные комиссии оказывались в крайне затруднительном положении, поскольку ни законодательные, ни подзаконные акты не содержали специальных указаний на этот счёт. Это привело к произвольному решению вопроса о допуске наблюдателей как избирательными комиссиями, так и судами.

8. Отсутствие ответственности за нарушения при назначении наблюдателей

Позиция Суда:

Суд указывает на дополнительную проблему: субъекты, виновные в назначении граждан без их согласия наблюдателями (избирательные объединения, зарегистрированные кандидаты и др.), не несут никакой ответственности за эти нарушения избирательного законодательства.

Суд ссылается на свои Постановления от 15 января 2002 года № 1-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П, подтверждающие необходимость ответственности за нарушения избирательного законодательства.

9. Проблемы в рассмотрении жалоб граждан

Нормативная база: - Пункты 9 и 9.1 статьи 75 Федерального закона № 67-ФЗ - Часть 1 статьи 243 КАС РФ - Пункт 15 постановления Пленума ВС РФ от 27 июня 2023 года № 24

Позиция Суда:

Суд отмечает, что если по жалобам граждан, назначенных наблюдателями, решения принимаются не избирательной комиссией, а образованной ею рабочей группой, а суд вместо информирования комиссии о поступившем административном иске согласится с мнением рабочей группы, то надлежащая организация избирательного процесса окажется проблематичной.

10. Принцип правовой определённости как основание неконституционности

Конституционная основа: - Статья 1 (часть 1) — правовое государство - Статья 4 (часть 2) — верховенство Конституции и федеральных законов - Статья 15 (части 1 и 2) — верховенство Конституции, прямое действие законов - Статья 19 (части 1 и 2) — равенство перед законом и судом

Позиция Суда:

Суд последовательно занимает позицию, что принципы правового государства, верховенства закона и юридического равенства предопределяют общеправовой критерий определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Без этого невозможны: - единообразное понимание нормы; - единообразное применение нормы; - предотвращение произвола в правоприменении.

Неоднозначность, нечёткость и противоречивость правового регулирования, тем более если они сопряжены с пробельностью, препятствуют адекватному уяснению содержания нормы, допускают неограниченное усмотрение правоприменителя, ведут к произволу и ослабляют гарантии защиты конституционных прав.

Суд подчеркивает: одного лишь нарушения требования определённости правовой нормы, вызываемого её недосказанностью, порождающей возможность произвольного толкования, достаточно для признания нормы не соответствующей Конституции РФ.

Суд ссылается на свои Постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 23 мая 2013 года № 11-П, от 26 июня 2014 года № 19-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 16 ноября 2018 года № 43-П, от 23 января 2020 года № 4-П, от 6 октября 2021 года № 43-П, от 18 октября 2022 года № 44-П, от 12 февраля 2025 года № 7-П.

11. Выявленный правовой пробел как основание неконституционности

Позиция Суда:

Суд констатирует, что отсутствие в Федеральном законе норм, определяющих порядок действий в случае, когда в поступивших в территориальную комиссию списках наблюдателей одно и то же лицо назначено управомоченными субъектами в разные участковые комиссии, свидетельствует о наличии правового пробела.

Этот пробел: - приобретает конституционное значение; - требует адекватных мер реагирования; - порождает противоречивые интерпретации относительно возможности допуска наблюдателей; - может подвергнуть серьёзным сомнениям итоги голосования; - чревато неприемлемым отступлением от принципов соразмерности, пропорциональности и справедливости (статья 55 часть 3 Конституции РФ).

Суд ссылается на свои Постановления от 10 января 2023 года № 1-П, от 15 марта 2023 года № 8-П, от 26 сентября 2024 года № 41-П, от 25 ноября 2025 года № 41-П.

12. Соразмерность ограничений конституционных прав

Конституционная основа: - Статья 55 (часть 3) Конституции РФ — права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства

Позиция Суда:

Суд указывает, что при решении вопроса о допуске лиц к осуществлению наблюдения за выборами должны соблюдаться принципы соразмерности, пропорциональности и справедливости допустимого ограничения конституционных прав и свобод. Отсутствие чёткого правового регулирования приводит к нарушению этих принципов.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

1. Основной вывод о неконституционности

Пункт 4 статьи 30 Федерального закона № 67-ФЗ признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в части, касающейся допуска наблюдателя в участковую избирательную комиссию при назначении одного лица в разные комиссии.

Статьи Конституции, нарушаемые нормой: - статья 15 (части 1 и 2) — верховенство Конституции и законов - статья 19 (часть 1) — равенство перед законом - статья 32 (части 1 и 2) — право участвовать в управлении делами государства - статья 55 (часть 3) — соразмерность ограничений прав - статья 7.1 — доверие государства и общества

Причина неконституционности: содержащийся в норме правовой пробел, способный привести к неоднозначному истолкованию и противоречивому применению при проведении выборов.

2. Прекращение производства в отношении пунктов 9 и 91 статьи 26

Производство по проверке конституционности пунктов 9 и 91 статьи 26 Федерального закона прекращено в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ».

Основание: эти пункты не применялись судами при рассмотрении дела заявителя, поэтому заявитель не может реализовать право на обращение в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав применёнными в конкретном деле законоположениями.

3. Предписание федеральному законодателю

Федеральному законодателю надлежит: - исходя из требований Конституции РФ и правовых позиций КС РФ, выраженных в Постановлении; - **принять меры к устранению выявленного пробела и вызываемой им неопределённости