ВС РФ: суд не может обязать орган власти разработать нормативный акт без прямого предписания закона

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 93-КАД25-1-К9 от 24 сентября 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Магаданский межрайонный природоохранный прокурор (статус — прокурор, действующий в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Магаданской области (орган государственной власти субъекта Российской Федерации)

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений, действий (бездействия) органа государственной власти

Обжаловаемые судебные акты: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Магаданского областного суда от 3 сентября 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2025 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Магаданский межрайонный природоохранный прокурор по результатам проверки соблюдения лесного законодательства обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия Минприроды Магаданской области и возложении на неё обязанности совершить определённые действия. Требования включали:

1. Первое требование: Признать незаконным бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, утверждающего цены и нормативы, связанные с очисткой территории лесных участков и приведением их в состояние, пригодное для дальнейшего использования, и обязать Минприроды разработать такой акт в течение шести месяцев (позднее уточнено до девяти месяцев).

2. Второе требование: Признать незаконным бездействие в непринятии мер к взысканию неустойки с семи хозяйствующих субъектов (ООО «Магроссыпь», ООО «Хакчан», ООО «Вектор», ООО «Марс», ООО «Золотая мечта», ООО «Магаданский самородок», ООО «Северо-Восток») за невыполнение мероприятий по рекультивации лесных участков, переданных по договорам аренды.

Прокурор полагал, что оспариваемое бездействие повлекло невозможность взыскания неустойки, предусмотренной типовым договором аренды лесного участка, утверждённым приказом Минприроды РФ от 30 июля 2020 года № 542.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: Требовал признания бездействия незаконным и возложения обязанности на Минприроды разработать нормативный акт, устанавливающий нормативы стоимости работ по восстановлению территории.
• Минприроды Магаданской области: Возражала, ссылаясь на отсутствие в федеральном законодательстве порядка, сроков, требований и механизма принятия такого акта, а также на отсутствие обязанности органа разработать соответствующее правовое регулирование.

Решение суда первой инстанции (Магаданский городской суд, 4 июня 2024 года):

Прокурору отказано в удовлетворении требований в полном объёме. Суд первой инстанции применил федеральные нормы лесного законодательства и постановление Правительства РФ от 29 декабря 2018 года № 1730 об особенностях возмещения вреда лесам. Суд пришёл к выводу о необоснованности требований, поскольку законодательством РФ не определены порядок, сроки, требования и механизм принятия правового акта по утверждению цен и нормативов, а также не установлен уполномоченный орган и не предусмотрена обязанность Минприроды осуществить такое правовое регулирование.

Апелляционное определение (Магаданский областной суд, 3 сентября 2024 года):

Апелляционная коллегия не согласилась с позицией суда первой инстанции. Суд апелляции указал, что органом, утверждающим нормативы определения стоимости работ, является Минприроды Магаданской области. Поскольку такие нормативы не установлены, имеет место незаконное бездействие, повлёкшее нарушение прав и законных интересов Российской Федерации ввиду невозможности применения штрафной санкции в виде неустойки.

Решение апелляции: - Отменено решение суда первой инстанции в части признания необоснованным требования о признании бездействия незаконным - На Минприроды возложена обязанность разработать нормативный правовой акт в течение девяти месяцев - В остальной части решение суда первой инстанции признано правильным (требование о взыскании неустойки отклонено)

Кассационное определение (Девятый кассационный суд, 22 января 2025 года):

Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения, не усмотрев оснований для удовлетворения кассационной жалобы Минприроды, ссылаясь на отсутствие убедительных доказательств, опровергающих правильность апелляционного определения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Минприроды Магаданской области обратилась в Верховный Суд РФ с просьбой отменить апелляционное и кассационное определения и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований прокурора в полном объёме.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими правовыми принципами:

1. Разделение властей и самостоятельность органов исполнительной власти — вопрос о том, может ли суд обязать орган исполнительной власти разработать и принять нормативный правовой акт, или это входит в исключительную компетенцию законодательной и исполнительной власти.

2. Защита публичных интересов — интерес Российской Федерации в надлежащем исполнении договоров аренды лесных участков и взыскании неустойки за нарушение обязательств по рекультивации.

3. Пределы судебного контроля над органами власти — может ли суд, признав бездействие незаконным, возложить на орган власти обязанность принять нормативный акт, если в федеральном законодательстве отсутствует прямое предписание о необходимости такого акта.

4. Процессуальные основания для рассмотрения дела — подлежит ли требование о возложении обязанности разработать нормативный акт рассмотрению в судах в порядке главы 22 КАС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд признать незаконным бездействие органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выразившееся в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, если в федеральном законодательстве отсутствует прямое предписание об обязанности органа разработать такой акт?

2. Может ли суд возложить на орган исполнительной власти обязанность разработать и принять нормативный правовой акт в порядке главы 22 КАС РФ об оспаривании решений, действий (бездействия) органа власти, если такое требование направлено на понуждение органа осуществить правовое регулирование отношений?

3. Соответствует ли конституционному принципу разделения и самостоятельности трёх видов власти возложение судом на орган исполнительной власти обязанности разработать нормативный правовой акт?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил апелляционное и кассационное определения в части удовлетворения требований прокурора о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, и о возложении обязанности на Минприроды разработать такой акт. СКАД пришла к выводу, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, неправильно применив нормы материального права при разрешении вопроса об обоснованности требований прокурора. Требование о возложении обязанности разработать нормативный акт не подлежит рассмотрению в судах, поскольку оно направлено на понуждение органа исполнительной власти осуществить правовое регулирование, что входит в исключительную компетенцию органов власти в соответствии с конституционным принципом разделения властей.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционный принцип разделения и самостоятельности властей

Верховный Суд РФ исходил из конституционного принципа, закреплённого в статье 10 Конституции Российской Федерации: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и органы этих трёх видов власти самостоятельны.

Из этого принципа СКАД вывела следующее положение: вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов, следовательно, требование о возложении обязанности на орган государственной власти разработать и принять нормативный правовой акт не может быть предметом судебного рассмотрения.

2. Процессуальные основания для отказа в принятии иска

Статья 128 КАС РФ (пункт 1 части 1) предусматривает, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению в судах. СКАД применила эту норму, указав, что требование о возложении обязанности разработать нормативный акт не подлежит рассмотрению в судах в порядке главы 22 КАС РФ.

3. Ограничения на возложение обязанности разработать нормативный акт

Статья 216 КАС РФ (часть 4) устанавливает, что суд вправе возложить на орган государственной власти обязанность принять нормативный правовой акт только в том случае, если в результате признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

СКАД подчеркнула, что эта норма подлежит применению при условии, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта (ссылка на Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», абзац второй пункта 37).

В данном деле такие обстоятельства отсутствовали, и прокурором не приводились в обоснование административного иска.

4. Анализ лесного законодательства

СКАД проанализировала положения Лесного кодекса Российской Федерации:

• Часть 7 статьи 73' Лесного кодекса РФ предусматривает, что типовые договоры аренды лесных участков утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого вида использования лесов.

• Приказ Минприроды РФ от 30 июля 2020 года № 542 утвердил типовой договор аренды лесного участка для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых.

• Подпункт «т» пункта 3.4 типового договора установил обязанность арендатора по истечении срока действия договора или при досрочном прекращении освободить лесной участок от объектов недвижимого имущества, обеспечить снос объектов и осуществить рекультивацию земель в соответствии с проектом рекультивации и требованиями законодательства РФ.

• Подпункт «п» пункта 4.2 типового договора предусмотрел, что за невыполнение этих обязательств арендатор уплачивает неустойку в размере 4-кратной стоимости работ, необходимых для восстановления территории по нормативам в области лесного хозяйства, предусмотренным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

5. Распределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами

Лесной кодекс РФ (пункт 6 части 1 статьи 83) установил, что Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление на землях лесного фонда охраны лесов, защиты лесов, воспроизводства лесов, лесоразведения.

Постановление Правительства Магаданской области от 9 января 2014 года № 17-пп утвердило Положение о Минприроды Магаданской области, согласно которому этот орган: - предоставляет в аренду лесные участки (пункт 3.8.1); - осуществляет на землях лесного фонда охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение (пункт 3.8.6); - разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов Магаданской области, регулирующих отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (пункт 3.8.51).

6. Критика позиции нижестоящих судов

СКАД указала, что судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда неправильно применила нормы материального права, признав, что органом, утверждающим нормативы определения стоимости работ, является Минприроды Магаданской области. Суд апелляции не учёл, что:

• в федеральном законодательстве не определены порядок, сроки, требования и механизм принятия правового акта по утверждению цен и нормативов;
• не установлен уполномоченный орган по утверждению указанных нормативов;
• отсутствуют правовые положения, которые предусматривают обязанность Минприроды осуществить правовое регулирование указанных правовых отношений.

7. Процессуальное следствие: прекращение производства

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу, если заявление не подлежит рассмотрению в судах. СКАД применила эту норму, указав, что судья суда первой инстанции неправомерно принял административный иск в указанной части к производству суда.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка суда первой инстанции

Суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении требований, однако допустил процессуальную ошибку, приняв административный иск в указанной части к производству суда. Судья должен был отказать в принятии иска на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, поскольку требование о возложении обязанности разработать нормативный акт не подлежит рассмотрению в судах.

2. Ошибка апелляционного суда

Судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда допустила существенное нарушение норм материального права, неправильно применив положения Лесного кодекса РФ и типового договора аренды. Суд апелляции:

• Признал, что Минприроды Магаданской области является органом, утверждающим нормативы стоимости работ, без учёта того, что в федеральном законодательстве отсутствует прямое предписание об обязанности органа разработать такой акт;

• Не учёл конституционный принцип разделения властей, согласно которому вопросы о принятии нормативных правовых актов относятся к исключительной компетенции соответствующих органов;

• Не применил ограничения, установленные частью 4 статьи 216 КАС РФ, которые требуют наличия в нормативном акте большей юридической силы предписания об обязанности органа принять нормативный акт;

• Разрешила требование по существу и возложила обязанность разработать нормативный акт, хотя требование не подлежало рассмотрению в судах.

3. Ошибка кассационного суда

Кассационный суд не усмотрел оснований для удовлетворения кассационной жалобы, ограничившись ссылкой на отсутствие убедительных доказательств. Суд кассации не провёл самостоятельного анализа применимых норм материального и процессуального права, не рассмотрел конституционный принцип разделения властей и не применил ограничения, установленные статьёй 216 КАС РФ.

4. Нарушение процессуального закона

Все три суда нарушили положения статьи 128 КАС РФ, не отказав в принятии иска в части, не подлежащей рассмотрению в судах. Апелляционный и кассационный суды нарушили положения статьи 194 КАС РФ, не прекратив производство по делу в части, не подлежащей рассмотрению.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Магаданского областного суда от 3 сентября 2024 года в части признания незаконным бездействия Минприроды Магаданской области, выразившегося в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, утверждающего нормативы определения стоимости работ, необходимых для восстановления соответствующей территории вследствие нарушения лесного законодательства, и возложения на Минприроды обязанности разработать указанный нормативный правовой акт в течение девяти месяцев;

• Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2025 года в той же части.

1. Прекращено производство по административному делу в приведённой части (в части требования о разработке нормативного акта).

2. Оставлены без изменения: - Апелляционное определение Магаданского областного суда от 3 сентября 2024 года в остальной части (в части отклонения требования о взыскании неустойки); - Кассационное определение Девятого кассационного суда от 22 января 2025 года в остальной части.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Укрепление конституционного принципа разделения властей в судебной практике

Определение СКАД ВС РФ имеет фундаментальное значение для защиты конституционного принципа разделения и самостоятельности трёх видов власти. Суд чётко установил, что судебная власть не может вторгаться в исключительную компетенцию органов законодательной и исполнительной власти путём возложения на них обязанности разработать и принять нормативные правовые акты. Это предотвращает судебное вмешательство в процесс правотворчества и защищает самостоятельность органов власти.

2. Уточнение пределов судебного контроля над органами власти в порядке главы 22 КАС РФ

Определение уточняет, что в порядке главы 22 КАС РФ об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти суд может возложить обязанность разработать нормативный акт только в строго определённых случаях, предусмотренных частью 4 статьи 216 КАС РФ. Такая обязанность может быть возложена только если:

• суд признал нормативный правовой акт не действующим полностью или в части;
• в результате этого выявлена недостаточная правовая урегулированность;
• в нормативном акте большей юридической силы предусмотрена обязанность органа принять нормативный акт.

В данном деле ни одно из этих условий не было выполнено.

3. Защита органов исполнительной власти от необоснованных судебных требований

Определение защищает органы исполнительной власти от необоснованных требований о разработке нормативных актов, когда в федеральном законодательстве отсутствует прямое предписание об обязанности органа разработать такой акт. Это предотвращает судебное вмешательство в процесс нормотворчества и защищает дискреционные полномочия органов власти.

4. Применение Постановления Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 года

Определение СКАД применило и развило положения Постановления Пленума ВС РФ № 50 о практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Суд подчеркнул, что возложение обязанности разработать нормативный акт возможно только при наличии в нормативном акте большей юридической силы предписания об обязанности органа разработать такой акт. Это уточнение имеет важное значение для унификации судебной практики.

5. Соотношение с лесным законодательством и договорным правом

Определение демонстрирует правильное применение норм Лесного кодекса РФ и типового договора аренды лесного участка. Суд указал, что типовой договор, утверждённый приказом Минприроды РФ, предусматривает неустойку в размере 4-кратной стоимости работ по нормативам в области лесного хозяйства, предусмотренным законодательством РФ и субъектов. Однако это не означает, что орган субъекта РФ обязан разработать нормативный акт, устанавливающий такие нормативы, если в федеральном законодательстве отсутствует такое предписание.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, где истец требует от органа власти разработать нормативный акт. Это касается:

• споров в области налогового права (требования о разработке нормативных актов по налоговым вычетам, льготам и т.д.);
• споров в области социального обеспечения (требования о разработке нормативных актов по размерам пособий и выплат);
• споров в области государственной службы (требования о разработке нормативных актов по условиям прохождения службы);
• споров в области миграционного права (требования о разработке нормативных актов по порядку оформления документов);
• споров в области избирательного права (требования о разработке нормативных актов по порядку проведения выборов).

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): Суд защищает право граждан и организаций на судебную защиту, но в пределах своей компетенции, не вторгаясь в компетенцию других органов власти.

• Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): Суд обеспечивает соблюдение принципа законности, требуя, чтобы требования о разработке нормативных актов были основаны на предписаниях федерального законодательства.

• Разделение властей (статья 10 Конституции РФ): Суд защищает конституционный принцип разделения властей, не позволяя судебной власти вторгаться в компетенцию законодательной и исполнительной власти.

8. Практическое значение для прокурорского надзора

Определение имеет значение для деятельности прокуратуры. Оно указывает, что прокурор, действуя в защиту публичных интересов, должен основывать требования о разработке нормативных актов на предписаниях федерального законодательства, а не на предположениях о необходимости такого регулирования. Прокурор должен приводить в обоснование иска конкретные нормы федерального законодательства, предусматривающие обязанность органа разработать нормативный акт.

9. Развитие доктрины административного права

Определение развивает доктрину административного права в части разграничения компетенции судебной власти и органов исполнительной власти. Суд подчеркнул, что судебная власть может контролировать законность решений и действий органов власти, но не может понуждать органы власти осуществлять правовое регулирование, если в федеральном законодательстве отсутствует такое предписание.

10. Значение для унификации судебной практики

Определение СКАД ВС РФ имеет значение для унификации судебной практики в субъектах Российской Федерации. Оно устанавливает единый стандар