ВС РФ: отсутствие разрешения на реконструкцию — не основание для сноса, если объект безопасен

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-231-К4, Определение СКГД ВС РФ от 19 августа 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Киселёв А.П. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик).

Стороны: - Истец (первоначальный): Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчик (первоначальный): Арбузова Ольга Анатольевна (гражданин, собственник нежилых помещений) - Третье лицо: МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея (орган публичной власти, управляющий федеральной собственностью) - Встречный иск: Арбузова О.А. к администрации г. Сочи

Категория спора: Жилищно-строительный (градостроительный), деликтный (признание самовольной постройки), защита прав собственника недвижимого имущества, административно-правовой конфликт между частным собственником и органом публичной власти.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и возражения

Иск администрации г. Сочи: - Признать реконструкцию объекта капитального строительства (надстройка мансардного этажа над нежилыми помещениями 2-го этажа двухэтажного нежилого здания, литера И) самовольной постройкой - Возложить на Арбузову О.А. обязанность привести объект в соответствие с разрешением на строительство от 19 февраля 2008 г. № [номер] за свой счёт - Взыскать судебную неустойку за неисполнение судебного акта

Основание иска: Отсутствие разрешения на реконструкцию, отсутствие экспертизы проектной документации, нарушение порядка строительства.

Встречный иск Арбузовой О.А.: - Сохранить нежилое помещение в реконструированном виде - Признать право собственности на мансардный этаж в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ

Возражения Арбузовой: Является собственником нежилых помещений (на основании договора купли-продажи от 8 апреля 2021 г.), обладает правом аренды земельного участка.

Решение первой инстанции

Адлерский районный суд г. Сочи (1 июня 2023 г.): - Иск администрации удовлетворён частично - Реконструкция признана самовольной постройкой - На Арбузову О.А. возложена обязанность привести объект в соответствие с параметрами разрешения на строительство от 19 февраля 2008 г. за свой счёт - Взыскана судебная неустойка в размере 1000 руб. за каждый день просрочки - Встречный иск отклонён

Постановление апелляции

Краснодарский краевой суд (апелляционное определение от 28 ноября 2023 г.): - Оставило решение первой инстанции без изменения

Четвёртый кассационный суд ОЮ (определение от 11 апреля 2024 г.): - Отменило апелляционное определение от 28 ноября 2023 г. - Направило дело на новое рассмотрение в Краснодарский краевой суд

Постановление КСОЮ (кассации)

Краснодарский краевой суд (апелляционное определение от 16 июля 2024 г., затем от 6 августа 2024 г.): - При новом рассмотрении суд апелляционной инстанции перешёл к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции без учёта особенностей главы 39 ГПК РФ - К участию привлечено МТУ Росимущества в качестве третьего лица - Решение суда первой инстанции отменено, иск удовлетворён частично - Реконструкция признана самовольной постройкой - На Арбузову О.А. возложена обязанность привести объект в соответствие с разрешением на строительство от 19 февраля 2008 г. за свой счёт - Исковые требования о взыскании судебной неустойки оставлены без рассмотрения - Встречный иск отклонён

Четвёртый кассационный суд ОЮ (определение от 14 ноября 2024 г.): - Оставило апелляционное определение от 6 августа 2024 г. без изменения

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Арбузовой О.А.: - Ставит вопрос об отмене апелляционного и кассационного определений как незаконных

Определение судьи ВС РФ Марьина А.Н. (21 июля 2025 г.): - Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между частным собственником нежилых помещений (Арбузовой О.А.) и органом публичной власти (администрацией г. Сочи) по поводу правовой квалификации реконструкции здания (надстройки мансардного этажа) как самовольной постройки.

Конфликт интересов: 1. Интерес администрации: Обеспечение соблюдения порядка строительства, требование получения разрешения на реконструкцию, защита публичного порядка в сфере градостроительства 2. Интерес собственника: Сохранение права собственности на реконструированный объект, защита инвестиций в улучшение имущества, признание права собственности на мансардный этаж

Конфликт норм и толкований: - Применение ст. 222 ГК РФ (определение самовольной постройки) в условиях, когда объект введён в эксплуатацию в установленном порядке, находится на земле в публичной собственности, используется по целевому назначению, но реконструирован без разрешения - Вопрос о том, является ли отсутствие разрешения на реконструкцию единственным основанием для признания постройки самовольной или требуется установление нарушения градостроительных норм и создания угрозы жизни и здоровью - Вопрос о компетенции администрации муниципального образования в отношении земель федеральной собственности - Вопрос о значении заключения судебной экспертизы, подтверждающей соответствие объекта техническим регламентам и отсутствие угрозы

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм ГК РФ, Земельного кодекса, Градостроительного кодекса) и межотраслевая (взаимодействие гражданского, земельного и градостроительного права).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в кассационном порядке в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела (ст. 390.14 ГПК РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на реконструкцию единственным основанием для признания объекта самовольной постройкой в соответствии со ст. 222 ГК РФ, или требуется установление нарушения градостроительных норм и создания угрозы жизни и здоровью граждан?

2. Должны ли судебные инстанции учитывать заключение судебной экспертизы, подтверждающей соответствие реконструированного объекта строительным нормам и правилам, противопожарным, санитарно-эпидемиологическим нормам и отсутствие угрозы жизни и здоровья граждан?

3. Может ли администрация муниципального образования обосновывать требование о сносе объекта нарушениями земельного законодательства, если земельный участок находится в федеральной собственности и администрация не является уполномоченным органом по управлению такими участками?

4. При каких условиях может быть удовлетворен встречный иск о признании права собственности на самовольную постройку в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ, если единственным признаком самовольной постройки является отсутствие разрешения на строительство?

5. Какие юридически значимые обстоятельства должны быть установлены судом при разрешении спора о признании реконструкции самовольной постройкой?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что отсутствие разрешения на реконструкцию не может само по себе служить единственным основанием для признания объекта самовольной постройкой и для отказа в иске о признании права собственности, если объект соответствует градостроительным регламентам, техническим регламентам, строительным нормам и правилам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, и собственник предпринимал меры к легализации объекта в административном порядке. Суды обязаны установить существенность допущенных нарушений и соблюдение требований технических регламентов, учитывая заключение судебной экспертизы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение самовольной постройки и её квалифицирующие признаки

Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений; или - с нарушением градостроительных и строительных норм и правил

Ключевой вывод СКГД: При наличии у строения хотя бы одного из указанных квалифицирующих признаков оно является самовольной постройкой. Однако это не означает, что каждый из признаков автоматически влечёт обязанность по сносу. Обязанность по сносу представляет собой санкцию за правонарушение, состоящее в нарушении норм, регулирующих предоставление земельного участка и его застройки, а также в возведении объекта с нарушением нормативных ограничений градостроительной деятельности, устанавливающих допустимые параметры постройки.

2. Анализ фактических обстоятельств дела

СКГД установила следующие юридически значимые факты:

• Нежилое здание, литера И (площадь 125,3 кв. м, кадастровый номер [указан]) введено в эксплуатацию в установленном порядке (разрешение на строительство от 19 февраля 2008 г., разрешение на ввод в эксплуатацию от 31 августа 2009 г.)
• Здание находится на земельном участке (кадастровый номер [указан], площадь 30 211 кв. м), находящемся в федеральной собственности (Российской Федерации)
• Земельный участок используется на основании договора аренды от 22 июля 2005 г. (зарегистрировано обременение в пользу ООО «Орхидея-Парк»)
• Здание используется собственником по целевому назначению (размещение и эксплуатация зданий и сооружений пансионата)
• Арбузова О.А. приобрела право собственности на нежилые помещения по договору купли-продажи от 8 апреля 2021 г., право собственности зарегистрировано 9 апреля 2021 г.

3. Значение заключения судебной экспертизы

Согласно п. 1 ст. 79 ГПК РФ, при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

Заключение эксперта от 1 сентября 2022 г. № 75-09-22 установило: - Исследуемое здание имеет площадь застройки 99,7 кв. м, общую площадь коттеджа 238,6 кв. м - Объект соответствует признакам блокированной застройки - Строение расположено в уточнённых (правомерных) границах земельного участка - Данное строение соответствует строительным нормам и правилам, противопожарным, санитарно-эпидемиологическим нормам - Объект не создаёт угрозу жизни и здоровья граждан - Согласно разрешению на строительство этажность коттеджа составляет 2 этажа и цоколь; фактически установлено наличие 3 этажей, что соответствует разрешительной документации, поскольку цокольный этаж отсутствует

Позиция СКГД: Судебные инстанции ошибочно сделали вывод о том, что заключение судебной экспертизы не отвечает требованиям достоверности, поскольку вывод основан на экспертно-диагностическом обследовании (визуально-инструментальном осмотре) объекта и анализе учётной и проектной документации при использовании действующих строительных регламентов и норм. Несмотря на то, что специфика спора требует использования специальных познаний, судебные инстанции ошибочно не приняли во внимание заключение эксперта и в отсутствие иных доказательств не установили существенность допущенных нарушений и соблюдение требований технических регламентов.

4. Компетенция администрации муниципального образования в отношении земель федеральной собственности

Согласно п. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ, в федеральной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами.

Согласно п. 2 ст. 9 Земельного кодекса РФ, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Вывод СКГД: Поскольку администрация муниципального образования не является уполномоченным органом по управлению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, указанные в качестве основания для сноса объектов нарушения земельного законодательства ошибочно приняты во внимание при разрешении спора.

5. Отсутствие установления интереса публично-правового образования в сносе объекта

СКГД отметила, что при разрешении спора судебные инстанции не установили: - каким образом снос мансардного этажа приведет к восстановлению нарушенного права - какой интерес публично-правового образования будет защищён в результате его демонтажа

6. Публично-правовое нарушение и его последствия

Ключевая позиция СКГД: Реконструкция без разрешения на строительство (публично-правовое нарушение) не может само по себе служить основанием для сноса объекта либо для отказа в иске о признании права собственности, если единственным признаком самовольной постройки является отсутствие разрешительной документации.

7. Определение реконструкции и её параметры

Согласно подпункту 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) является изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства.

Согласно подпункту 9 ст. 1 и части 3 пункта 2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, которые устанавливают предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно п. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, реконструкция объектов капитального строительства может осуществляться только путём приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции.

Вывод СКГД: Судебные инстанции не учли, что в результате реконструкции здания объект приобрёл иные технико-экономические характеристики (увеличение этажности), поскольку при определении количества этажей должен учитываться в том числе мансардный этаж. Таким образом, юридически значимым обстоятельством являлся вопрос соответствия реконструированного здания предельным параметрам разрешённого строительства и технической безопасности при эксплуатации, с учётом заключения судебной экспертизы.

8. Условия удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку

Согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ, собственник земельного участка вправе требовать снесения самовольной постройки, возведённой на его земельном участке, и возмещения убытков. Однако собственник земельного участка может потребовать передачи ему самовольной постройки, если она возведена добросовестно, на его земельном участке, и если стоимость постройки существенно превышает стоимость земельного участка.

Согласно п. 21 Обзора судебной практики ВС РФ № 2 (2020), утверждённого Президиумом ВС РФ 22 июля 2020 г., иск о признании права собственности на самовольную постройку может быть удовлетворен при наличии условий, указанных в п. 3 ст. 222 ГК РФ, в отсутствие со стороны истца очевидных признаков явного и намеренно недобросовестного поведения.

Дополнительное уточнение СКГД: Такой иск подлежит удовлетворению при определении судом того, что единственными признаками самовольной постройки является отсутствие разрешения на строительство, к получению которого лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт ли угрозу жизни и здоровью граждан.

9. Меры, предпринятые собственником к легализации объекта

СКГД установила, что Арбузова О.А. принимала меры к легализации реконструированного объекта в административном порядке, при этом собственником строения были представлены доказательства соответствия объекта техническому регламенту и требованиям земельного законодательства.

Вывод СКГД: При таких обстоятельствах для удовлетворения встречного иска подлежали проверке соблюдение при реконструкции требований градостроительного законодательства и параметров, установленных градостроительным регламентом.

10. Мансардный этаж и его учёт при определении этажности

Согласно п. 3.1.39 документа «Свод правил. Общественные здания и сооружения. СНиП 31-06-2009», утверждённого приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 19 мая 2022 г. № 389/пр, мансардным этажом является этаж, который полностью или частично образован поверхностью (поверхностями) наклонной, ломаной или криволинейной крыши, при этом линия пересечения плоскости крыши и фасада должна быть на высоте не более 1,5 м от уровня пола мансардного этажа.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Ошибочное применение ст. 222 ГК РФ - Нижестоящие суды признали объект самовольной постройкой исключительно на основании отсутствия разрешения на реконструкцию, не установив наличие других квалифицирующих признаков (нарушение градостроительных норм, создание угрозы жизни и здоровью) - Суды не учли, что отсутствие разрешения не может быть единственным основанием для сноса, если объект соответствует техническим регламентам и не создаёт угрозу

2. Игнорирование заключения судебной экспертизы - Суды апелляционной и кассационной инстанций не приняли во внимание заключение эксперта, подтверждающее соответствие объекта строительным нормам и правилам, противопожарным и санитарно-эпидемиологическим нормам - Суды не установили существенность допущенных нарушений и соблюдение требований технических регламентов - Это нарушает требования ст. 79 ГПК РФ о назначении и учёте экспертизы при наличии вопросов, требующих специальных знаний

3. Неправильное применение норм земельного законодательства - Суды основывали требование о сносе на нарушениях земельного законодательства, хотя администрация муниципального образования не является уполномоченным органом по управлению земельными участками в федеральной собственности (нарушение п. 2 ст. 9 ЗК РФ) - Суды не учли, что управление и распоряжение такими участками осуществляет Российская Федерация

4. Неправильное применение п. 3 ст. 222 ГК РФ - Суды отклонили встречный иск о признании права собственности на самовольную постройку, не установив, что единственным признаком самовольной постройки является отсутствие разрешения на строительство - Суды не проверили, предпринимал ли собственник меры к получению разрешения - Суды не установили, нарушает ли сохранение объекта права других лиц и создаёт ли угрозу жизни и здоровью граждан

5. Неправильное определение юридически значимых обстоятельств - Суды не установили соответствие реконструированного здания предельным параметрам разрешённого строительства, установленным градостроительным регламентом - Суды не учли, что при определении количества этажей должен учитываться мансардный этаж, и что объект приобрёл иные технико-экономические характеристики

Существенные нарушения норм процессуального права

1. Нарушение требований ст. 79 ГПК РФ - Суды апелляционной и кассационной инстанций не приняли во внимание заключение судебной экспертизы, хотя оно было надлежащим образом проведено и основано на специальных знаниях

2. Нарушение требований главы 39 ГПК РФ - Краснодарский краевой суд при новом рассмотрении дела перешёл к рассмотрению по правилам суда первой инстанции без учёта особенностей апелляционного производства

Влияние на исход дела

Согласно ст. 390.14 ГПК РФ, основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

СКГД установила, что допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм права являются существенными, они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ от 19 августа 2025 г.:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 6 августа 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 14 ноября 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - Дело направлено в суд апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд)

3. Основание: Существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела (ст. 390.14-390.16 ГПК РФ)

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает новый стандарт рассмотрения дел о признании реконструкции самовольной постройкой, который существенно отличается от ранее сложившейся практики: