КС РФ: государство должно возмещать расходы на представителя при обжаловании отказа в возбуждении дела

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 26-П от 24 июня 2025 года (далее — Постановление)

Заявитель: гражданин А.В. Ивченков

Повод и основание к рассмотрению: жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод нормативными актами (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ); основание — обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции РФ

Оспариваемые нормы: - Статьи 15 «Возмещение убытков», 16 «Возмещение убытков, причинённых государственными органами и органами местного самоуправления», 1069 «Ответственность за вред, причинённый государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» Гражданского кодекса Российской Федерации - Статья 24.7 «Издержки по делу об административном правонарушении» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)

Предмет регулирования: возмещение расходов на оформление доверенности и оплату услуг представителя (защитника), понесённых при обжаловании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

30 сентября 2021 года произошло дорожно-транспортное происшествие (ДТП) с участием транспортных средств под управлением А.В. Ивченкова и гражданки П. В тот же день инспектор дорожно-патрульной службы вынес определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Ивченкова (пункт 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ — отсутствие состава правонарушения). Однако в мотивировочной части определения содержалось указание на то, что Ивченков не убедился в безопасности маневра и допустил столкновение, нарушив пункт 8.1 Правил дорожного движения.

Ивченков обжаловал определение. Вышестоящее должностное лицо решением от 25 октября 2021 года оставило определение без изменения, подтвердив наличие нарушения ПДД. Железнодорожный городской суд Московской области (24 января 2022 года) и Московский областной суд (17 марта 2022 года) оставили решения должностных лиц без изменения.

Переломный момент: Постановлением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2022 года названные решения были изменены путём исключения выводов о нарушении ПДД. Судья отметил, что КоАП РФ не предусматривает возможности обсуждения вопросов о нарушении ПДД при отказе в возбуждении дела.

Впоследствии Ивченков предъявил иск к Российской Федерации (в лице МВД России и Минфина России) о взыскании: - расходов на составление доверенности; - расходов на оплату услуг представителя; - компенсации морального вреда, причинённого необоснованным обвинением в нарушении ПДД.

Отказ судов: Мировой судья (13 июля 2023 года), апелляционный суд (9 ноября 2023 года) и Первый кассационный суд (29 марта 2024 года) отказали в иске, указав, что: - Ивченков не привлекался к административной ответственности; - меры административного принуждения не применялись; - утверждение о нарушении ПДД не повлекло неблагоприятных последствий; - не установлена вина должностных лиц в причинении морального вреда.

Письмом заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 13 сентября 2024 года Ивченков уведомлен об отсутствии оснований для пересмотра в порядке надзора.

Нарушаемые конституционные права

По мнению Ивченкова, оспариваемые нормы нарушают его права, гарантированные статьями 2, 17–19, 46, 48 и 53 Конституции РФ, поскольку не предусматривают возмещение расходов на услуги представителя и судебные расходы в случае, когда выводы должностного лица о виновности гражданина, отражённые в определении об отказе в возбуждении дела, признаны незаконными в судебном порядке и исключены из этого определения.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Право на судебную защиту (статьи 18, 46 Конституции РФ) — гарантия каждому возможности обжалования решений и действий органов государственной власти

2. Принцип полноты судебной защиты — восстановление нарушенных прав должно включать возмещение расходов, понесённых при защите этих прав

3. Принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) — однородные по природе отношения должны регулироваться одинаково

4. Ответственность государства за незаконные действия (статья 53 Конституции РФ) — государство обязано возмещать вред, причинённый незаконными действиями органов власти

Суть проблемы: Существует неопределённость и расходящаяся правоприменительная практика в вопросе о том, должны ли статьи 15, 16 и 1069 ГК РФ толковаться как позволяющие возмещать расходы на услуги представителя и оформление доверенности лицу, по жалобе которого судом общей юрисдикции (в порядке главы 30 КоАП РФ) вынесено решение об изменении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Дополнительная сложность: Существует дифференциация правового положения в зависимости от того, в каком суде рассматривается жалоба: - В арбитражных судах (для юридических лиц и ИП) практика позволяет взыскивать такие расходы на основе общих положений о распределении судебных расходов - В судах общей юрисдикции (для граждан) суды отказывают в возмещении, ссылаясь на отсутствие специальных положений в КоАП РФ

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации статьи 15, 16 и 1069 ГК РФ в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования должны позволять возмещать лицу, по жалобе и в пользу которого судом в соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ вынесено решение об изменении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, расходы на оформление доверенности и на оплату услуг представителя (защитника), связанные с таким обжалованием?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Статьи 15, 16 и 1069 ГК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле. По своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти нормы не могут рассматриваться как исключающие возможность возмещения лицу, по жалобе и в пользу которого судом вынесено решение об изменении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, расходов на оформление доверенности и на оплату услуг представителя, при соблюдении общих принципов возмещения процессуальных издержек.

Производство по делу в части проверки конституционности статьи 151 ГК РФ и статьи 24.7 КоАП РФ прекращено как не отвечающее требованиям допустимости.

B. Развёрнутое обоснование

1. Допустимость жалобы и предмет рассмотрения

Конституционное основание: Статьи 3, 36, 74, 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Позиция Суда:

КС РФ принимает жалобу на нарушение конституционных прав нормативным актом, если: - имеются признаки нарушения прав в результате применения оспариваемого акта в деле с участием заявителя; - существует неопределённость в том, соответствует ли оспариваемый акт Конституции РФ.

Конкретное дело — это дело, в котором судом в установленной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе положений соответствующего нормативного акта, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства. Само по себе упоминание в судебных актах норм не может расцениваться как их применение в конкретном деле.

Вывод по статье 24.7 КоАП РФ: Представленные материалы не подтверждают, что в деле Ивченкова, рассмотренном в порядке гражданского судопроизводства, судами применялись положения статьи 24.7 КоАП РФ, которая не регулирует возмещение расходов на оплату юридических услуг и оформление доверенности. Жалоба в этой части не отвечает требованиям допустимости, производство прекращено.

Вывод по статье 151 ГК РФ: Статья 151 ГК РФ не исключает компенсации морального вреда, причинённого незаконными решениями и действиями органов государственной власти, при наличии состава правонарушения (вред, противоправность, причинная связь, вина). В деле Ивченкова суды исходили из отсутствия вины должностных лиц в причинении морального вреда. Жалоба в этой части не отвечает требованиям допустимости, производство прекращено.

Предмет рассмотрения: Статьи 15, 16 и 1069 ГК РФ в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о возмещении лицу, по жалобе которого судом в соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ вынесено решение об удовлетворении требований об изменении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, расходов на оформление доверенности и на оплату услуг представителя.

2. Конституционное право на судебную защиту и его содержание

Конституционные основания: Статьи 2, 18, 46 (части 1 и 2) Конституции РФ

Позиция Суда:

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.

Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) включает возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Это право служит универсальным правовым средством защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод. Это предопределено особой ролью судебной власти, вытекающей из статей 18, 118, 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции РФ.

Обязанность законодателя: На законодателя возлагается обязанность создать полноценный механизм реализации права на судебную защиту. Это право не означает наличия у гражданина возможности выбора по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты — они должны определяться федеральными законами (статья 71, пункт «о» Конституции РФ) с учётом особенностей отдельных категорий дел.

Распределение судебных расходов — существенный элемент восстановления нарушенных или оспоренных прав посредством судебной защиты. Регулирование этого вопроса должно быть ориентировано на максимальную защиту интересов заявляющего обоснованные требования лица, чьи права нарушены другой стороной либо поставлены под угрозу нарушения.

3. Правовые позиции КС РФ о распределении судебных расходов

Ссылки на постановления КС РФ: № 20-П от 11 июля 2017 года, № 6-П от 21 января 2019 года, № 21-П от 28 апреля 2020 года, № 36-П от 15 июля 2020 года, № 37-П от 15 июля 2021 года, № 46-П от 28 октября 2021 года, № 1-П от 10 января 2023 года, № 11-П от 19 марта 2024 года, № 26-П от 28 мая 2024 года

Позиция Суда:

КС РФ сформулировал следующие правовые позиции:

3.1. Критерий возмещения судебных расходов:

Возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешён по существу.

Возмещение проигравшей стороной расходов другой стороны не обусловлено установлением её виновности в незаконном поведении.

Критерием присуждения судебных расходов является вывод суда о правомерности или неправомерности заявленного требования. Этот вывод непосредственно связан с содержащимся в резолютивной части судебного акта выводом о том, подлежит ли требование удовлетворению.

Только удовлетворение судом требования подтверждает правомерность принудительной его реализации через суд и влечёт восстановление нарушенных прав и свобод, что в силу статей 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции РФ приводит к необходимости возмещения судебных расходов.

3.2. Принцип полноты судебной защиты:

Признание права на присуждение судебных расходов за лицом, в чью пользу состоялось судебное решение, отвечает принципу полноты судебной защиты, поскольку призвано восполнить лицу, чьи права нарушены, вновь возникшие и не обусловленные деятельностью самого этого лица потери, которые оно должно было понести для восстановления своих прав в связи с необходимостью совершения действий, сопряженных с возбуждением судебного разбирательства и участием в нём.

В контексте взаимоотношений граждан и организаций с государством этот принцип получает дополнительное обоснование в статье 53 Конституции РФ, обязывающей государство к возмещению вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Публично-правовой эффект: В принципе полноты судебной защиты проявляется и публично-правовой по своей значимости эффект, заключающийся в создании у участников соответствующих отношений стимулов к тому, чтобы не отступать от правомерного поведения, и тем самым в снижении чрезмерной нагрузки на судебную систему.

3.3. Применение к административным делам:

Приведённые правовые позиции в полной мере применимы к расходам, возникшим у привлекаемого к административной ответственности лица при рассмотрении дела об административном правонарушении, безотносительно к тому, понесены ли они при рассмотрении дела судом или иным органом, и независимо от того, отнесены ли они формально к издержкам по делу об административном правонарушении в силу КоАП РФ.

Сказанное справедливо и для судебных расходов, возникших у физических и юридических лиц в случае удовлетворения их требований об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов.

4. Состояние правоприменительной практики

Позиция Суда:

4.1. Практика по административным делам:

КоАП РФ (часть 1 статьи 24.7) не относит к издержкам по делу об административном правонарушении расходы на оплату услуг представителя (защитника) и на оформление доверенности.

Однако правоприменительная практика исходит из того, что такие расходы могут быть взысканы на основании положений ГК РФ за счет средств казны Российской Федерации или казны её субъекта в случае: - отказа в привлечении лица к административной ответственности; - удовлетворения его жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности.

Ссылка: Пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»; пункт 19 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2021), утверждённого Президиумом 30 июня 2021 года.

Критерий возмещения: При возмещении расходов по делу об административном правонарушении, понесённых лицом при обжаловании признанного впоследствии незаконным постановления о привлечении его к административной ответственности, критерием их возмещения является вывод вышестоящей инстанции о правомерности или неправомерности требований заявителя вне зависимости от наличия или отсутствия вины противоположной стороны в споре и от того, пересматривалось ли постановление судом или иным органом.

4.2. Пробел в правоприменении:

Однако приведёнными разъяснениями не охватываются случаи, когда расходы на оплату услуг представителя и на оформление доверенности понесены лицом не по причине необоснованного обвинения в совершении административного правонарушения в рамках возбужденного производства, а в связи с рассмотрением по правилам главы 30 КоАП РФ его жалобы на определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Это позволяет судам отказывать в удовлетворении требования о возмещении таких расходов на основе статей 15, 16 и 1069 ГК РФ, когда пересмотр определения об отказе в возбуждении дела осуществлялся в соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ судом общей юрисдикции.

4.3. Дифференциация в зависимости от вида суда:

В арбитражных судах (для юридических лиц и ИП) при оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном параграфом 2 главы 25 АПК РФ: - вопрос о законности и обоснованности оспариваемого определения образует самостоятельное дело (часть 3 статьи 127 и часть 1 статьи 207 АПК РФ); - исход этого дела служит основанием для распределения судебных расходов на основе общих положений главы 9 АПК РФ; - удовлетворение заявления об оспаривании определения позволяет заявителю требовать возмещения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителя.

Ссылка: Постановления Арбитражного суда Центрального округа от 11 февраля 2022 года № Ф10-3247/2021, Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 октября 2023 года № Ф02-5227/2023, Арбитражного суда Московского округа от 7 марта 2025 года № Ф05-30878/2023, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 апреля 2025 года № Ф07-2593/2025.

В судах общей юрисдикции (для граждан) такой практики не сложилось, что создаёт необоснованную дифференциацию правового положения участников производств по обжалованию определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях.

5. Конституционный принцип равенства

Конституционные основания: Статьи 2, 18 Конституции РФ; принцип равенства

Позиция Суда:

Реализуя дискреционные полномочия в сфере установления процедур судебной защиты, законодатель связан конституционным принципом равенства, который в силу своего универсального характера оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает критерием оценки законодательного регулирования.

Требование принципа равенства: Однородные по своей природе отношения должны регулироваться одинаково.

Ссылка: Постановления КС РФ от 16 июля 2007 года № 12-П, от 26 февраля 2010 года № 4-П, от 25 февраля 2016 года № 6-П, от 11 мая 2017 года № 13-П, от 15 декабря 2023 года № 58-П.

5.1. Допустимость дифференциации:

Принцип равенства не исключает возможности установления дифференцированных правил распределения издержек по делам об административных правонарушениях, рассматриваемым в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Из конституционных норм, определяющих механизм реализации права на судебную защиту, не вытекает несовместимость универсального характера принципа присуждения судебных расходов лицу, в чью пользу состоялось судебное решение, с той или иной дифференциацией правил их распределения, которые могут иметь специфику в зависимости от объективных особенностей судебных процедур и материальных правоотношений.

Ограничение дифференциации: В любом случае такая дифференциация не может носить произвольный характер и должна основываться на законе.

Ссылка: Постановления КС РФ от 11 июля 2017 года № 20-П, от 28 октября 2021 года № 46-П, от 19 марта 2024 года № 11-П.

5.2. Недопустимость переложения расходов на частных лиц:

Вместе с тем, как следует из правовых позиций КС РФ, возможность дифференциации правил распределения расходов в силу статей 2 и 18 Конституции РФ во всяком случае не означает возможности переложения таких расходов на частных лиц в их правовом споре с государством, если результатом спора стало подтверждение правоты частных лиц.

Ссылка: Постановления КС РФ от 15 июля 2020 года № 36-П и от 15 июля 2021 года № 37-П.

6. Конституционно-правовой смысл оспариваемых норм

Конституционные основания: Статьи 2, 18, 19, 45, 46 Конституции РФ

Позиция Суда:

6.1. Подтверждение правомерности позиции заявителя:

Принимая по результатам рассмотрения жалобы на определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении решение об изменении этого определения, суд общей юрисдикции тем самым подтверждает правомерность позиции лица, подавшего эту жалобу, о том, что при вынесении обжалуемого определения допущены устранимые нарушения, влекущие необходимость изменения обжалуемого определения.

6.2. Право на возмещение расходов:

В таких условиях наличие у указанного лица права на возмещение ему расходов, понесённых им в связи с оформлением доверенности и получением юридической помощи при обжаловании, не может ставиться в зависимость от того, в каком порядке обжаловалось определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении — в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством или в соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ.

6.3. Недопустимость необоснованной дифференциации:

Иной подход не только вводил бы необоснованную дифференциацию правового положения участников производств по обжалованию определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, но и лишал бы частное лицо, воспользовавшееся своим правом на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (статья 46, часть 2, Конституции РФ), конституционных гарантий полноты судебной защиты.

7. Восполнение правового пробела через ГК РФ

Конституционные основания: Статьи 15, 16, 1069, 1070 ГК РФ

Позиция Суда:

7.1. Правовой пробел в КоАП РФ:

Как отметил КС РФ в Постановлении от 15 июля 2020 года № 36-П, положения стат