ВС РФ указал на ошибки судов при квалификации реконструкции как самовольной постройки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-147-К4; Определение СКГД ВС РФ от 17 июня 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Марьина А.Н. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик).

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования город-курорт Анапа (орган публичной власти) - Ответчик: Скрябина Виктория Геннадьевна (гражданин, собственник земельного участка и объекта капитального строительства) - Третьи лица (исключённые из процесса): Белевич А.А., Белевич Г.И., Скрябина В.П. (первоначально привлечённые как ответчики, впоследствии исключённые)

Категория спора: Жилищно-строительный спор, связанный с признанием объекта самовольной постройкой и возложением обязанности привести его в соответствие с разрешительной документацией или осуществить снос; спор о защите прав собственности и вещных прав в области градостроительного регулирования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация муниципального образования город-курорт Анапа обратилась в суд с иском к первоначальным ответчикам (Белевич А.А., Белевич Г.И., Скрябину В.П.), а затем уточнила требования, просив привлечь в качестве ответчика Скрябину В.Г. и исключить первоначальных ответчиков. Требование: возложить на ответчика обязанность привести четырёхэтажное капитальное здание многоквартирного жилого дома в соответствие с разрешением на строительство от 17 августа 2010 г. (которое предусматривало строительство индивидуального одноэтажного с мансардным этажом жилого дома) либо осуществить его полный снос.

Правовое основание: Статьи 222, 260, 263 ГК РФ (самовольная постройка); статьи 40, 42, 85 ЗК РФ; статьи 51, 52 Градостроительного кодекса РФ.

Фактические обстоятельства: - Земельный участок с кадастровым номером площадью 606 кв.м (категория: земли населённых пунктов, разрешённое использование: индивидуальное жилищное строительство) принадлежал на праве общей долевой собственности Белевич А.А., Белевич Г.И., Скрябину В.П., затем перешёл в собственность Скрябиной В.Г. (право собственности зарегистрировано 11 ноября 2009 г.). - Постановлением администрации от 28 июля 2010 г. № 1771 утверждён градостроительный план земельного участка. - Администрацией 17 августа 2010 г. выдано разрешение на строительство индивидуального одноэтажного с мансардным этажом жилого дома. - При осмотре 7 декабря 2020 г. установлено, что на участке расположено четырёхэтажное капитальное здание многоквартирного жилого дома (право собственности на которое не зарегистрировано). - Из материалов дела следует, что на участке ранее (год постройки 2003) находилось жилое здание общей площадью 246,6 кв.м.

Решение первой инстанции (Анапский районный суд, 23 мая 2022 г.): Иск удовлетворён полностью (резолюция в определении не приводится, но из контекста следует, что суд признал постройку самовольной и возложил обязанность привести её в соответствие или осуществить снос).

Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 14 мая 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение о частичном удовлетворении иска. На Скрябину В.Г. возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу привести четырёхэтажное капитальное здание многоквартирного жилого дома в соответствие с разрешением на строительство от 17 августа 2010 г. В случае невозможности приведения здания в соответствие — осуществить его снос в полном объёме. Требование о взыскании судебной неустойки за неисполнение судебного акта оставлено без рассмотрения.

Ключевые мотивы апелляционного суда: Суд руководствовался статьями 222, 260, 263 ГК РФ, статьями 40, 42, 85 ЗК РФ, статьями 51, 52 Градостроительного кодекса РФ, пунктом 28 Постановления Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Суд установил, что Скрябина В.Г. не обращалась с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство в части отклонения от параметров разрешённого строительства, новое разрешение не получено, в связи с чем законных оснований для реконструкции объекта не имелось.

Кассационное определение (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 19 сентября 2024 г.): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ: Скрябина В.Г. подала кассационную жалобу, просив отменить апелляционное и кассационное определения. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 19 февраля 2025 г. заявителю восстановлен срок на подачу кассационной жалобы. Определением от 12 мая 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом администрации муниципального образования в обеспечении соответствия объектов капитального строительства разрешительной документации и градостроительному регламенту, с одной стороны, и правом собственника на использование своего имущества, с другой стороны. Конфликт заключается в квалификации объекта как самовольной постройки и определении надлежащих правовых последствий такой квалификации.

Материально-правовая сущность: Судебные инстанции первой и второй степени пришли к выводу, что четырёхэтажное здание является самовольной постройкой, поскольку оно возведено с отклонением от параметров разрешённого строительства (этажность: разрешено одноэтажное с мансардой, фактически возведено четырёхэтажное). Однако СКГД ВС РФ выявила существенные пробелы в установлении юридически значимых обстоятельств:

1. Неустановленность характера возведения объекта: Суды не исследовали, является ли спорный объект вновь созданным либо возведён в результате надстройки/расширения существующего жилого дома 2003 года постройки общей площадью 246,6 кв.м.

2. Отсутствие технической документации: В материалах дела отсутствуют доказательства технико-экономических показателей постройки (общая площадь, этажность), не учтена Инструкция о проведении учёта жилищного фонда в РФ (приказ Минземстроя от 4 августа 1998 г. № 37), регламентирующая понятия этажности жилых домов.

3. Неправильное применение норм о разрешении на строительство: Суды ошибочно заключили, что для реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства требовалось внесение изменений в разрешение на строительство, не учитывая, что в соответствии с пунктом 1.1 части 17 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства.

4. Неисследование возможности приведения в соответствие: Суды не исследовали соответствие проведённой реконструкции требованиям действующего градостроительного регламента и возможность приведения постройки в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

5. Игнорирование доказательств: Оставлены без судебной оценки доводы Скрябиной В.Г. о судебной экспертизе, проведённой в рамках другого гражданского дела, и заключении эксперта от 30 июня 2014 г.

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм о самовольной постройке, градостроительном регулировании, реконструкции объектов недвижимости) в сочетании с процессуально-правовой (надлежащее исследование и оценка доказательств, установление всех юридически значимых обстоятельств).

Почему дело передано на коллегию: Дело содержит вопросы принципиального значения для судебной практики, связанные с толкованием и применением норм о самовольной постройке в контексте реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, а также с надлежащим исследованием технических характеристик объекта при разрешении споров о признании постройки самовольной.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли четырёхэтажное здание, возведённое на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, в результате реконструкции существующего жилого дома 2003 года постройки, самовольной постройкой при отсутствии изменений в разрешение на строительство, если разрешение на строительство не требуется для реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства?

2. Какие юридически значимые обстоятельства должны быть установлены судом при разрешении спора о признании объекта самовольной постройкой, возведённой в результате реконструкции, в том числе относительно соответствия реконструкции действующему градостроительному регламенту и возможности приведения постройки в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства?

3. Допускается ли требование о сносе самовольной постройки, возведённой в результате реконструкции объекта недвижимости, если не установлена возможность приведения постройки в соответствие с градостроительным регламентом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКГД ВС РФ признала, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права при разрешении спора о самовольной постройке. Суды не установили всех юридически значимых обстоятельств, необходимых для квалификации объекта как самовольной постройки, в частности не исследовали: (1) является ли спорный объект вновь созданным либо результатом реконструкции существующего здания; (2) соответствие реконструкции требованиям действующего градостроительного регламента; (3) возможность приведения постройки в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства. Кроме того, суды ошибочно применили норму о необходимости изменения разрешения на строительство, не учитывая, что для объектов индивидуального жилищного строительства такое разрешение не требуется.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение самовольной постройки и исчерпывающий перечень её признаков

Применённые нормы материального права:

Согласно пункту 1 статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений; либо - с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При этом указанные требования и нормы должны быть установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являться действующими на дату выявления самовольной постройки.

Применённое постановление Пленума ВС РФ:

СКГД ВС РФ ссылается на пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее — Постановление Пленума о самовольной постройке), в котором разъяснено, что самовольной признаётся постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:

• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

Ключевой вывод: Данный перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим.

2. Специальный режим для объектов индивидуального жилищного строительства

Применённые нормы материального права:

В соответствии с пунктом 1.1 части 17 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства.

Применённое постановление Пленума ВС РФ:

Пункт 3 Постановления Пленума о самовольной постройке разъясняет, что возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой. Это положение подкреплено ссылками на: - часть 13 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ; - часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; - часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Критическая оценка позиции нижестоящих судов:

СКГД ВС РФ прямо указывает, что вывод суда апелляционной инстанции о необходимости внесения изменений в разрешение на строительство от 17 августа 2010 г. для реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства является ошибочным.

3. Понятие реконструкции и её соотношение с разрешённым строительством

Применённые нормы материального права:

В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) — это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ одной из составляющих градостроительного регламента являются предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции объектов капитального строительства, которые включают в себя, в том числе, предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений.

Ключевой принцип:

Реконструкция объекта недвижимости, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры и предельные параметры которого не соответствуют градостроительному регламенту, допускается только путём: - приведения его в соответствие с градостроительным регламентом; или - уменьшения несоответствия предельным параметрам реконструкции (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

4. Условия удовлетворения требования о сносе самовольной постройки, возведённой в результате реконструкции

Применённое постановление Пленума ВС РФ:

Пункт 24 Постановления Пленума о самовольной постройке устанавливает, что требования о сносе по основанию несоответствия разрешённому использованию земельного участка самовольной постройки, возведённой (созданной) в результате реконструкции объекта недвижимости, использование которого допускалось без приведения в соответствие с градостроительным регламентом, подлежат удовлетворению, если не будет установлена возможность приведения постройки в соответствие с градостроительным регламентом, действующим на день обращения в суд.

Критическая оценка позиции нижестоящих судов:

СКГД ВС РФ указывает, что в нарушение указанных норм и разъяснений судебные инстанции не исследовали соответствие проведённой реконструкции существующего жилого строения (2003 года постройки) требованиям, установленным градостроительным регламентом, при этом не учитывая, что такая реконструкция могла осуществляться либо путём приведения в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства, либо уменьшения их несоответствия (статья 38 Градостроительного кодекса РФ).

5. Необходимость установления всех юридически значимых обстоятельств

Процессуально-правовой аспект:

СКГД ВС РФ подчёркивает, что судебные инстанции не установили всех юридически значимых обстоятельств, в частности:

1. Характер возведения объекта: Не исследовано, является ли спорный объект вновь созданным либо возведён в результате надстройки/расширения существующего жилого дома общей площадью 246,6 кв.м., 2003 года постройки.

2. Технические характеристики: В материалах дела отсутствуют какие-либо технические и иные документы относительно технико-экономических показателей постройки (общая площадь, этажность). Суды разрешили спор в отсутствие таких документов.

3. Применение специальной инструкции: Не учтена Инструкция о проведении учёта жилищного фонда в Российской Федерации, утверждённая приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 4 августа 1998 г. № 37, регламентирующая понятия этажности жилых домов.

4. Действующие предельные параметры: Не установлены действующие предельные параметры для реконструкции объектов капитального строительства в пределах соответствующей территориальной зоны, которые должны соблюдаться собственником строения.

5. Доказательства из других дел: Оставлены без судебной оценки доводы Скрябиной В.Г. о судебной экспертизе, проведённой в рамках гражданского дела и подготовленном заключении эксперта от 30 июня 2014 г., которое подлежало оценке в рамках настоящего спора.

6. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Ключевой принцип:

Поскольку перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим, и каждый признак содержит конкретные условия (наличие требования на дату начала возведения и действующее на дату выявления), на истце (администрации) лежит бремя доказывания наличия хотя бы одного из этих признаков с учётом всех юридически значимых обстоятельств. Суд не может ограничиться констатацией факта отклонения от параметров разрешённого строительства, но должен исследовать, является ли это отклонение нарушением градостроительных и строительных норм и правил, действовавших на дату начала возведения и действующих на дату выявления.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Ошибочное применение требования об изменении разрешения на строительство

Нарушенная норма: Пункт 1.1 части 17 Градостроительного кодекса РФ; пункт 3 Постановления Пленума о самовольной постройке.

Суть ошибки: Суд апелляционной инстанции заключил, что Скрябина В.Г. не обращалась с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство в части отклонения от параметров разрешённого строительства, и на этом основании сделал вывод об отсутствии законных оснований для реконструкции объекта. Однако в соответствии с действующим законодательством выдача разрешения на строительство не требуется для реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства. Следовательно, отсутствие изменений в разрешение на строительство не может служить основанием для признания постройки самовольной.

Значимость ошибки: Существенная, так как повлияла на исход дела и привела к неправильной квалификации объекта как самовольной постройки.

Основание для отмены по ст. 390.14 ГПК РФ: Существенное нарушение норм материального права.

2. Неисследование соответствия реконструкции градостроительному регламенту

Нарушенные нормы: Части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ; пункт 24 Постановления Пленума о самовольной постройке.

Суть ошибки: Суды установили, что спорные строения возведены с отклонением от параметров разрешённого строительства в части этажности (разрешено одноэтажное с мансардой, фактически возведено четырёхэтажное), но не исследовали, допускается ли такая реконструкция путём приведения объекта в соответствие с градостроительным регламентом или уменьшения несоответствия предельным параметрам реконструкции. Суды не установили действующие предельные параметры для реконструкции объектов капитального строительства в пределах соответствующей территориальной зоны.

Значимость ошибки: Существенная, так как без установления этих обстоятельств невозможно правильно определить, является ли постройка самовольной и подлежит ли она сносу.

Основание для отмены по ст. 390.14 ГПК РФ: Существенное нарушение норм материального права и процессуального права (неполнота исследования доказательств).

Существенные нарушения норм процессуального права

3. Неустановление характера возведения объекта (вновь созданный или результат реконструкции)

Нарушенная норма: Статьи 56, 67 ГПК РФ (обязанность суда исследовать доказательства и устанавливать юридически значимые обстоятельства).

Суть ошибки: В материалах дела содержится информация о том, что на земельном участке ранее (год постройки 2003) находилось жилое здание общей площадью 246,6 кв.м. Однако суды не исследовали, является ли спорный четырёхэтажный объект вновь созданным зданием или результатом надстройки/расширения существующего дома. Это имеет принципиальное значение для квалификации объекта как самовольной постройки, так как в случае реконструкции применяются иные правила (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

Значимость ошибки: Существенная, так как без установления этого обстоятельства невозможно правильно применить нормы о самовольной постройке.

Основание для отмены по ст. 390.14 ГПК РФ: Существенное нарушение норм процессуального права (неполнота исследования доказательств и установления юридически значимых обстоятельств).

4. Отсутствие технической документации и игнорирование специальной инструкции

Нарушенная норма: Статьи 56, 67 ГПК РФ; приказ Минземстроя от 4 августа 1998 г. № 37 (Инструкция о проведении учёта жилищного фонда).

Суть ошибки: Суды разрешили спор о самовольной постройке в отсутствие технических и иных документов относительно технико-экономических показателей постройки (