ВС РФ: отсутствие разрешения на строительство недостаточно для признания постройки самовольной

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-195-К4

Дата рассмотрения: 17 июня 2025 г.

Судебная коллегия: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Состав коллегии: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (судья-докладчик), Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец (истец по первой инстанции): Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи (орган публичной власти, уполномоченный на осуществление земельного контроля) - Ответчик: Блинова Наталия Евгеньевна (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; административно-правовой спор о признании самовольной постройки и её сносе; спор о соответствии возведённого строения целевому назначению земельного участка и требованиям градостроительного законодательства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация муниципального образования обратилась в суд с исковым требованием о признании объекта капитального строительства, возведённого на земельном участке, принадлежащем Блиновой Н.Е. (кадастровый номер не указан в открытой части; площадь 196 кв.м; категория земель — земли населённых пунктов; вид разрешённого использования — ведение садоводства), самовольной постройкой и возложении на ответчика обязанности снести данный объект за свой счёт. Основанием для иска послужило то, что объект возведён без разрешительной документации (уведомления, разрешения на строительство), выявленное при выездной проверке управлением муниципального земельного контроля администрации г. Сочи. Истец также просил взыскать судебную неустойку в размере 5 000 руб. ежедневно до фактического исполнения решения суда в случае неисполнения решения.

Решение первой инстанции

Решение Адлерского районного суда г. Сочи от 26 июня 2023 г.: В удовлетворении исковых требований администрации отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что спорный объект отвечает требованиям сейсмических, противопожарных, санитарных, строительных норм и правил, расположен в границах земельного участка, и получение разрешений и согласований для монтажа исследуемого сооружения в силу закона не предусмотрено. Основанием для такого вывода послужило заключение судебной строительно-технической экспертизы от 10 апреля 2023 г., из которого следовало, что на земельном участке располагается строение, квалифицируемое как некапитальное и не являющееся объектом недвижимости, не имеющее прочной связи с землёй, отвечающее требованиям безопасности и расположенное в пределах правомерных границ земельного участка.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12 марта 2024 г.: Решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований администрации. Объект недвижимости признан самовольной постройкой, на Блинову Н.Е. возложена обязанность осуществить снос объекта недвижимости за свой счёт. Требования о взыскании судебной неустойки оставлены без рассмотрения. Апелляционный суд, руководствуясь фотоматериалами, указал, что возведённое ответчиком сооружение не является садовым домом или иным вспомогательным строением для садоводства, а потому имеются основания для возложения на ответчика обязанности демонтировать данный объект.

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г.: Апелляционное определение оставлено без изменения. Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции и не устранил допущенные ею нарушения закона.

Обращение в Верховный Суд РФ

Блинова Н.Е. подала кассационную жалобу на апелляционное определение от 12 марта 2024 г. и определение кассационного суда от 27 июня 2024 г., ставя вопрос об отмене указанных определений как незаконных. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Кротова М.В. от 28 февраля 2025 г. заявителю восстановлен срок на подачу кассационной жалобы, а определением от 12 мая 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересом органа публичной власти (администрации муниципального образования) в обеспечении соответствия использования земельных участков их целевому назначению и требованиям градостроительного законодательства, с одной стороны, и правом собственника земельного участка на возведение строений на принадлежащем ему участке, с другой стороны.

Конфликт заключается в различном толковании нижестоящими судами (апелляционной и кассационной инстанциями) критериев квалификации строения в качестве самовольной постройки. Апелляционный и кассационный суды, опираясь на визуальную фиксацию (фотоматериалы), пришли к выводу о том, что возведённое строение не соответствует целевому назначению земельного участка (ведение садоводства) и не является садовым домом или вспомогательным строением. Суд первой инстанции, напротив, на основании заключения судебной строительно-технической экспертизы установил, что строение является некапитальным, не имеет прочной связи с землёй, отвечает требованиям безопасности и расположено в пределах правомерных границ участка, что не свидетельствует о нарушении целевого использования земельного участка.

Категория проблемы

Материально-правовая и процессуально-правовая проблема: - Материально-правовой аспект: толкование признаков самовольной постройки по смыслу ст. 222 ГК РФ; соотношение между требованием получения разрешения на строительство и исключениями из этого требования, предусмотренными ст. 51 Градостроительного кодекса РФ; определение соответствия возведённого объекта целевому назначению земельного участка. - Процессуально-правовой аспект: надлежащая оценка судом экспертного заключения; недопустимость замены специальных познаний судьи визуальной фиксацией; правильное применение правил о доказывании и оценке доказательств (ст. 55, 60, 67, 79, 86 ГПК РФ).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав ответчика (собственника земельного участка). Нарушения касаются как неправильного применения норм материального права (критериев квалификации самовольной постройки), так и нарушения процессуального порядка оценки доказательств (замена экспертного заключения визуальной фиксацией без надлежащего обоснования).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие признаки должны быть установлены судом для квалификации возведённого на земельном участке строения в качестве самовольной постройки в смысле ст. 222 ГК РФ?

2. Является ли отсутствие разрешения на строительство достаточным основанием для признания строения самовольной постройкой, если строительство такого строения не требует выдачи разрешения в соответствии с ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ?

3. Может ли суд апелляционной инстанции, не обладая специальными познаниями в области строительства, отклонить заключение судебной строительно-технической экспертизы и мотивировать свои выводы исключительно ссылкой на фотоматериалы?

4. Какие обстоятельства должны быть установлены судом для вывода о том, что возведённое строение не соответствует целевому назначению земельного участка и требует сноса?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, согласно которой для квалификации строения в качестве самовольной постройки недостаточно одного лишь отсутствия разрешения на строительство. Необходимо установить наличие хотя бы одного из признаков самовольной постройки, предусмотренных ст. 222 ГК РФ, в частности: возведение строения на земельном участке, не отведённом для этих целей в порядке, установленном законом; создание строения без получения необходимых разрешений (при условии, что такие разрешения требуются); возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. При этом суд апелляционной инстанции не вправе заменять специальные познания эксперта собственными визуальными впечатлениями и должен надлежащим образом оценивать экспертное заключение в соответствии с правилами ГПК РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая база квалификации самовольной постройки

Применённые нормы материального права:

• Статья 263 ГК РФ (п. 1): Собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.

• Статья 260 ГК РФ (п. 2): Требование о соблюдении назначения земельного участка при его использовании.

• Статья 222 ГК РФ: Закреплены признаки самовольной постройки, в частности:

• возведение строения на земельном участке, не отведённом для этих целей в порядке, установленном законом;
• создание строения без получения на это необходимых разрешений;

• возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

• Статья 42 Земельного кодекса РФ: Собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

• Статья 51 Градостроительного кодекса РФ (ч. 2): Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьёй.

• Статья 51 Градостроительного кодекса РФ (ч. 17, п. 1): Не требуется выдача разрешения на строительство, в частности, в случае строительства, реконструкции на садовом земельном участке жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, определённых в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества.

Ключевой вывод ВС РФ: Отсутствие разрешения на строительство само по себе не является достаточным основанием для признания строения самовольной постройкой, если законодательство предусматривает исключения из требования о выдаче такого разрешения. В данном случае ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что на садовом земельном участке не требуется разрешение на строительство садового дома, жилого дома и хозяйственных построек. Следовательно, необходимо установить, соответствует ли возведённое строение одной из этих категорий или является иным объектом, для которого разрешение требуется.

2. Критерии оценки соответствия целевому назначению земельного участка

Верховный Суд РФ подчеркнул, что суд апелляционной инстанции не установил ни единого признака, по которому размещение спорного объекта на принадлежащем ответчику земельном участке являлось бы недопустимым и требовался бы его снос или демонтаж, в том числе не установлено несоответствия спорного объекта целевому назначению и виду разрешённого использования земельного участка (ведение садоводства).

Суд первой инстанции, напротив, на основании судебной строительно-технической экспертизы установил следующие обстоятельства: - спорное строение расположено в пределах правомерно занимаемого ответчиком земельного участка; - строение не является объектом недвижимости (квалифицируется как некапитальное); - конструктивные характеристики строения позволяют осуществить их перемещение, демонтаж и последующую сборку без ущерба; - строение отвечает требованиям сейсмических, противопожарных, санитарных, строительных норм и правил; - строение отвечает требованиям безопасности; - минимальные отступы соблюдены.

Вывод ВС РФ: Характер возведённого строения (некапитальное, не имеющее прочной связи с землёй, отвечающее требованиям безопасности) не свидетельствует о том, что это строение является самовольным как возведённое с нарушением правил целевого использования земельного участка.

3. Процессуально-правовые нарушения: оценка экспертного заключения

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 55 ГПК РФ (ч. 1): Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон.

• Статья 60 ГПК РФ: Обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определёнными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами.

• Статья 67 ГПК РФ (ч. 2): Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

• Статья 67 ГПК РФ (ч. 3): Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

• Статья 79 ГПК РФ: При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

• Статья 86 ГПК РФ (ч. 3): Заключение эксперта для суда необязательно и оценивается наряду с другими доказательствами.

Ключевой вывод ВС РФ: Экспертные заключения оцениваются судом по его внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании каждого отдельно взятого доказательства и их совокупности. Однако это не означает право суда самостоятельно разрешить вопросы, требующие специальных познаний в определённой области науки.

Суд апелляционной инстанции, не обладая специальными познаниями в области строительства, пришёл к противоположным выводам по существу спора, отклонив заключение судебной экспертизы и мотивируя свои выводы только ссылкой на данные акта визуальной фиксации (фотоматериал), то есть руководствовался доказательством, не основанным на применении специальных познаний. Это является существенным нарушением норм процессуального права, так как суд подменил специальные познания эксперта собственными впечатлениями, не имеющими надлежащего обоснования.

4. Отсутствие надлежащего обоснования выводов апелляционного суда

Верховный Суд РФ указал, что выводы суда апелляционной инстанции не основаны на нормах материального права, применимых к установленным обстоятельствам дела. Апелляционный суд не установил ни единого признака, предусмотренного ст. 222 ГК РФ, который бы свидетельствовал о самовольности постройки. В частности: - не установлено, что строение возведено на земельном участке, не отведённом для этих целей; - не установлено, что строение создано без получения необходимых разрешений (учитывая исключения, предусмотренные ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ); - не установлено существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (напротив, экспертиза подтвердила соответствие требованиям безопасности).

5. Кассационный суд не устранил нарушения

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, согласившись с выводами апелляционного суда, также не устранил допущенные им нарушения закона и не провёл надлежащую проверку правильности применения норм материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд)

1. Существенное нарушение норм материального права (ст. 390.14 ГПК РФ): - Неправильное применение ст. 222 ГК РФ: суд не установил наличие хотя бы одного из признаков самовольной постройки, предусмотренных названной статьёй. - Игнорирование исключений, предусмотренных ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ: суд не рассмотрел вопрос о том, может ли возведённое строение относиться к категориям, для которых разрешение на строительство не требуется (садовый дом, хозяйственные постройки). - Отсутствие установления несоответствия спорного объекта целевому назначению земельного участка (ведение садоводства) и виду разрешённого использования.

2. Существенное нарушение норм процессуального права (ст. 390.14 ГПК РФ): - Нарушение правил оценки доказательств (ст. 67 ГПК РФ): суд апелляционной инстанции отклонил заключение судебной строительно-технической экспертизы без надлежащего обоснования, основываясь исключительно на фотоматериалах. - Нарушение ст. 79 ГПК РФ: суд самостоятельно разрешил вопросы, требующие специальных познаний в области строительства, не обладая такими познаниями. - Подмена специальных познаний эксперта визуальной фиксацией: суд использовал доказательство, не основанное на применении специальных познаний, для опровержения экспертного заключения.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции)

1. Неустранение нарушений апелляционного суда: Кассационный суд согласился с выводами апелляционного суда и не провёл надлежащую проверку правильности применения норм материального права.

2. Отсутствие анализа оснований для отмены решения первой инстанции: Кассационный суд не проанализировал, на каких конкретных нормах материального права основаны выводы апелляционного суда о самовольности постройки.

Существенность нарушений

Указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, так как они: - повлияли на исход дела (привели к удовлетворению иска администрации вместо его отклонения); - нарушили права собственника земельного участка на возведение строений на принадлежащем ему участке; - без устранения этих нарушений невозможна защита нарушенных прав ответчика.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12 марта 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г.

2. Оставлено в силе: - Решение Адлерского районного суда г. Сочи от 26 июня 2023 г. об отказе в удовлетворении исковых требований администрации.

3. Направление дела: Дело не направляется на новое рассмотрение; решение первой инстанции восстанавливается в полной силе.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает чёткий стандарт для судов при рассмотрении споров о признании строений самовольными постройками:

• Обязательность установления признаков самовольной постройки: Суды не могут ограничиваться констатацией отсутствия разрешения на строительство. Необходимо установить наличие хотя бы одного из признаков, предусмотренных ст. 222 ГК РФ.

• Учёт исключений из требования о разрешении: При рассмотрении дел о строениях, возведённых на садовых земельных участках, суды должны учитывать исключения, предусмотренные ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, и анализировать, относится ли возведённое строение к категориям, для которых разрешение не требуется.

• Надлежащая оценка экспертных заключений: Суды апелляционной инстанции не вправе отклонять экспертные заключения без надлежащего обоснования, основываясь на визуальной фиксации или собственных впечатлениях. Отклонение экспертного заключения должно быть мотивировано ссылкой на другие доказательства, имеющие равную или большую доказательственную силу.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита прав собственников земельных участков:

• Собственники получают гарантию того, что их право на возведение строений на принадлежащих им участках не будет ограничено произвольным толкованием понятия «самовольная постройка».

• Устанавливается более высокий стандарт доказывания для органов публичной власти, требующий установления конкретных признаков самовольности, а не только отсутствия разрешения.

• Защищается право собственника на справедливое судебное разбирательство, в ходе которого суд должен надлежащим образом оценивать специальные познания экспертов.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД согласуется с общими принципами толкования норм гражданского права, сформированными ВС РФ:

• Принцип добросовестности и разумности: Толкование ст. 222 ГК РФ должно осуществляться с учётом принципа добросовестности и разумности, что предполагает установление конкретных оснований для признания постройки самовольной, а не произвольное применение этого понятия.

• Защита права собственности: Определение подтверждает, что право собственности на земельный участок включает право на возведение строений, которое может быть ограничено только в случаях, предусмотренных законом, и при наличии конкретных оснований.

• Надлежащая оценка доказательств: Определение развивает позицию ВС РФ о необходимости надлежащей оценки судом экспертных заключений в соответствии с правилами ГПК РФ (ст. 67, 86 ГПК РФ).

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Перераспределение бремени доказывания:

• На истца (администрацию) возлагается бремя доказывания наличия хотя бы одного из признаков самовольной постройки, предусмотренных ст. 222 ГК РФ.

• Отсутствие разрешения на строительство не является достаточным доказательством самовольности постройки, если законодательство предусматривает исключения из требования о выдаче такого разрешения.

• Специальные познания эксперта имеют приоритет перед визуальной фиксацией при установлении технических характеристик строения, его соответствия нормам безопасности и возможности его перемещения.

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД ВС РФ может быть применена по аналогии в следующих сферах: